氣候變遷與臺灣安全：建構國家行政責任的指標

蔡育岱&譚偉恩

將氣候變遷與國家安全進行聯結的討論，甚至是學術研究已經在近幾年成爲許多不同科學領域共同的發展方向。臺灣，一個二氧化碳排放量高居世界第21以及人均碳排量位居亞洲首位的國家；【注1】 一個被世界銀行（World Bank）指出同時暴露於三項以上天然災害之土地面積與受災威脅之人口高達73%的太平洋島嶼，【注2】當然沒有理由不去了解氣候變遷與國家安全的關聯性。國內既有的研究成果目前已經至少包括有氣候變遷對於：水文環境、經濟產業、能源安全、公共衛生、生態系統、 災害防制，以及法律制度等面向的影響。這些具體或前瞻性的研究與分析報告也都不約而同對於政府提出呼籲，冀盼有關單位儘早建構因應氣候變遷的行政效能，同時相互間要能形成支援網絡。換句話說，「應有所爲」已是國內普遍的共識，而政府也必然知道此乃無可推卸之責任。

現在的阻礙（或是說妨害政府建構因應氣候變遷能力的主因）在於，臺灣人民有沒有具體的權利基礎去要求政府積極地履行維護國安全的義務？由於氣候變遷造成的各種安全威脅是發生在國土境內，與來自境外的軍事威脅在本質上迥不相同，因此理論上和法律制度的設計上，隸屬國防體系的公家機關不會是第一線因應氣候變遷的政府部門。相反地，內政部消防署所設立的中央災害應變中心成爲我國目前因應氣候災變的主要機制。然而，陳勁甫等學者的研究指出，我國的災害防救體系頗不完備，特別是：「中央地方角色權責混淆與預算編列不合理；地方政府防災整備與應變能力不足；權責過度切割跨部會分工與整合不足指揮權責紊亂；各層級應變機制未能有效結合；災害資訊情報監偵系統尚未充分整合與掌握；民防與動員體系未能發揮設計功能；救災資源整合未落實」。【注3】在這樣的情況下，國軍成爲臺灣政府強化因應自然災變的優先策略選項，並很快地在官方文件上（例如：2009年的國防報告書）確立了國軍的災害防救角色。

然而，引入國防系統或是增加國軍救災角色就是政府履行確保國家安全義務的表現嗎？或者更精確地說，是否只要在災變發生之際或之後動員國軍救災或進行災區重建，就是行政責任踐行的指標？基於幾點理由，答案是否定的。首先，救災與防災是不同的概念；國軍或許在救災效能上具有優勢，但氣候變遷的核心問題在於各種不可預期之自然災變的防患。毋寧，建構風險評估的能力，平時就一點一滴強化脆弱點的抗災軔性，並透過保險機制來分散人民與國家的財產損失，遠比草率修法要求國軍參與救災更有實益，更能展現政府的行政智慧。其次，臺灣山地面積多於平地，山區住宅人口不算少數，且比例偏高爲經濟弱勢社羣。因此，水土保持、林地覆育、憲法本文第155條和增修條文第10條8項等各種與國家安全或人民安全緊密的措施，應毫不遲疑成爲行政與立法部門的首要顧念與職責。這些措施的頒定與落實遠比下令與動員國軍救災更能體現政府因應氣候變遷的決心與魄力。最後，從國內產業結構與國際規範義務來看，臺灣已不是農業爲主體經濟結構的國家，本國糧食自給率（以熱量計算）在民國100年爲33.49%，【注4】農耕產品進口值（以民國101年爲準）是出口值的近6倍。如果再加上考量身爲世貿組織（WTO）會員國的貿易自由化義務，則未來我國糧食安全的自主性只會越來越低，深受國際糧食貿易市場與價格波動之影響。

有鑑於此，提升現有農作收成的效率與改善農作儲存的條件當是政府因應氣候變遷下糧食不安全的可行方法。事實上，根據聯合國糧農組織（UNFAO）的估計，在北美地區每10萬英畝的耕地，就有平均約25%的農作物在收割過程中被遺留于田地或是在運送過程中流失。此外，由於市場競爭的因素，許多可食用但賣相不佳的農作物可能被生產者刻意地遺留或棄置，這無疑是相當浪費糧食的行爲。臺灣食品加工業與飲食文化發達，如果政府能提供獎勵或輔助，當可在生產效率、農作儲存、品質升級等三方面大幅強化糧食安全；而這些可行的政策相較於撥放軍糧，然後透過直升機或悍馬車送入災區，難道不是防範氣候變遷之下各種災變更好的方法，與強化國家行政績效更好的指標？

注：

1.以2011年的統計爲據。2.World Bank, Natural Disaster Hotspots – A Global Risk Analysis (2005). 3.陳勁甫、王中允、林子倫，「我國國軍投入災害救援之研究」，2010臺灣公共治理研究中心年度研討會（10月5日），行政院研究發展考覈委員會，頁235-265。4.http://agrstat.coa.gov.tw/sdweb/public/indicator/Indicator.aspx

●作者蔡育岱，中正大學副教授；譚偉恩，Slow Food USA 會員。本文言論不代表本報立場。論壇歡迎更多參與，文章請寄→editor@ettoday.net