土地財政推漲房價的背後：分稅制的是與非
本站房產原創報道 “讓利-放權-分權”，中國三十餘年的財政改革之路，似乎也是中央和地方、部門、企業、個人之間利益在失衡與平衡之間的探尋之路。
1994年，在“中央向地方借錢”狀況愈見嚴重的情況下，朱鎔基親自設立分稅制，通過對全國財政收入的掌控，加強中央政府的宏觀調控力和政治控制力，以降低公共風險。
然而，十幾年之後的今天，人們不得不又拿出那句“過猶不及”的老話，對分稅制下地方政府財力、事權的嚴重失衡提出質疑。而在房價熱度居高不下的商品房時代，“地方財權和事權不對稱從而轉向土地生財，進而推高房價”更成爲了不少人的思維。
大是大非之中，分稅制到底面目幾何？分稅制又是否是釀成土地財政、推高房價的罪魁禍首？
（訪問：《財政部劉尚希:"理想化"分稅制導致地方財政困難》）
分稅制的是與非
1994年，黨的十四屆三中全會通過《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》一舉拉開中國財政體制探索路上的又一場轟轟烈烈的改革。
所謂分稅制改革，就是按照中央與地方的事權，合理確定各級財政的支出範圍，並建立中央稅收和地方稅收體系，同時實行中央財政對地方財政的稅收返還和轉移支付制度。
在財政部財政科學研究所副所長劉尚希看來，分稅制作爲中國財政體制分權化改革的分水嶺，改變了中央財政的風險狀態，大大減少了地方政府畫地爲牢的行爲，是適應市場經濟需求和有助於全國統一的。
然而，在中央財政困難得到緩解後，利益並沒有在中央和地方之間的平衡點停留下來，相反，在控制力的逐漸強化中，一股強烈的利益需求也開始向地方反噬。
有資料顯示，目前中央政府取得全國稅收收入的60％，地方佔40％；而中央財政支出佔30％，地方財政支出則佔70％。地方財力和事權嚴重不相匹配的狀況日益嚴重。
廣東地稅局也有內部人士透露，廣東每年財政收入增幅在20.7%左右，但人均卻下降了17.1%，由於分稅制，地方直接財政收入越分越少，事權與財權也越來越不匹配。
“爲了拿到中央各部委的專項資金，地方不惜‘跑部錢進’，盼到專項資金，各部委又希望‘四兩撥千斤’，要求地方政府配套，結果加重了地方債。”該人士稱。
劉尚希在接受本站房產採訪時也坦言，分稅制改革基本的原則只有一條，就是財權與事權相結合，但在實際操作中看來，這是非常理想化的。
劉尚希解釋稱，我國按照這種原則設計了分稅制，要求各級政府依據其掌握的稅種開發財源，發展經濟。但這實際上內涵了一個假設，即國家的每一寸土地都是可以開發和發展的。只有在這種條件下，賦予每一級政府財權以後，它纔有可能獲得相應的財力。但如果某個地方不能發展，這時候即使賦予其財權，也相當於畫餅充飢、水中望月，這個地方的政府還是沒有財力。
“所以這樣一層一層推動分稅制，勢必帶來很多問恩提，最突出的一個就是縣與鄉的財政困難。因爲分稅制體制要求每一個地方都發展，都有自己的財源，這事實上是不可能的。”劉尚希表示。
由此可見，相對於大包乾的體制而言，理想化的分稅制是從一個極端走向了另一個極端。
但劉尚希仍然指出，地方政府自身存在大幹快上、急功近利的問題。比如城市基礎設施建設，十年能幹完，要求五年幹完，這樣地方財政就顯得不夠，所以把問題歸結於分稅制，過於簡單化，也不利於解決當前所面臨的問題。
高房價的罪魁禍首？
日前，大連萬達集團股份有限公司董事長王健林撰文稱，高房價的根本原因是現行不合理的財稅制度。在現有的分稅制體制下，地方政府只能從稅收中分得不到20%的收益，土地財政因此成爲地方政府的主要生財之道。
事實上，數據也顯示，2007年-2010年，全國土地出讓金分別達到13萬億、9600億、1.59億和2.71億，即使是樓市調控異常嚴厲的2011年，全國土地出讓金也達到3.15萬億，可見，土地仍然成爲多數地方政府收入的重要來源。
而更值得注意的是，在上海、北京、蘇州、天津、重慶等五大城市中，土地收入佔當地財政收入的平均比例已超過三成。
劉尚希也坦言：“地方政府對土地的依賴程度的確很高，地方政府過於依賴房地產開發所帶來的財政收入，也會產生較高的風險。而過度依賴的背後，也存在着政府資產和政府負債不匹配的問題。”
分稅制逼出了土地財政，而土地財政是否正是高房價的罪魁禍首，這也一直飽受激辯。
經濟學家許小年指出，分稅制改革使得財權過分集中在中央政府，地方的財權和事權不對稱，地方不得不另闢財源，土地財政應運而生。這個分析看上去有道理，但並不準確，地方財政赤字的主要原因是支出增長過快，特別是金融危機期間，執行拉動內需的政策，各地無不大幹快上，地鐵、公路、機場等基礎設施投資猛增。支出超過收入，地方政府只好用賣地收入和土地抵押貸款彌補不足。
劉尚希也告訴本站房產，房價是由供求在內的各種因素決定的，並非單一由地價決定，房價與地方政府的賣地收入也無直接聯繫。
“事實上，依賴土地的背後是地方財政的緊張，而其中的原因不僅僅是制度問題。在城鎮化的大背景之下，地方政府也大量開發建設，投入大量資金，極力想把國家公共資源變現。這裡面不僅是滿足地方發展巨大需求的問題，還是爲滿足短期內的巨大需求而產生巨大支出，這是否合理的問題。”其指出。
“並非公有制的錯誤，而是產權改革未深化的結果，相信土地財政的問題是階段化的。”對於分稅制引發的一系列問題，劉尚希如是說。
而對於分稅制改革這起“半場革命”該如何深化完成，業內專家也早已衆說紛紜。
在北京大學光華管理學院陳浩武看來，分稅制結構要進行根本性的調整，重新分割中央和地方的財事權，社會福利中央必須承擔更多的責任，只有這樣纔有社會公平。否則，社會福利會因爲地區經濟的差異而出現巨大落差。
在分稅制之下，地方財政也應該轉型。在劉尚希看來，因爲土地財政是具有波動性和不穩定性，長期看來也是不可持續的，所以地方依賴土地財政帶來的經濟發展，過分依賴房地產市場對就業的帶動，這種方式是存在很大風險的。
其指出，地方財政應從理論、體制和管理三個層面進行轉型，即從促進經濟增長視點下建立的“物本位”財政體系，轉向“民本位”的財政體系；從層級財政責任轉向爲轄區財政責任，也就是每一級財政都富有對轄區範圍內各級財政平衡的責任，形成一種區域縱向平衡的財政責任；另外，則是從以資本分配爲中心轉向以風險防控爲中心。
另外，作爲分稅制度和地方財政問題下的“副產品”，很多專家呼籲破除土地財政也是當務之急。
北京大學經濟學院教授李慶雲便呼籲，要從根本上打消政府的賣地衝動，就應該把土地出讓金收歸國稅，而不是收歸地稅。
而現任財政部財政科學研究所所長賈康在接受本站房產採訪時也呼籲以房產稅的實施來緩解土地財政的問題。
“房產稅對於財稅配套改革的直接意義是它可以成爲地方稅體系中的一個主力的、支柱型的財源，使地方政府的內在動機和市場經濟所要求的政府職能合理化內在契合。”賈康指出。
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