實施共治是國家治理之重
共治，即共同治理，也稱合作治理、協同治理、多元治理，是當代治理所呈現出來的最顯著的特徵之一。共治，意味着在公共事務領域中，國家與社會、政府與市場、組織與公民個人、公共部門與私人部門共同參與，形成合作、協商的夥伴關係，通過上下的、雙向度或多維度的互動過程，最大限度地增進公共利益。它既包括政府機制，也包括非正式、非政府的機制。在共治展開的過程中，可以有未被正式賦予的權力，其主體也未必是政府，也無須依靠國家的強制力量，卻能在其活動領域內有效地發揮作用。共治的存在基礎是，形成被多數人接受纔會生效的規則體系。實施共治，是國家治理的重心所在。
一、共治的理論依據
治理作爲一種風靡全球的理論，它在當代的興起和發展，有着廣闊的經濟政治背景和深刻的社會歷史緣由。
一方面，當代治理理論的興起是由於西方國家出現管理危機，即是針對着“政府失靈”“市場失靈”作出的回答。20世紀70年代，西方發達國家出現了“社會福利病”，政府被視爲“超級保姆”，政府管理中出現了職能擴張、機構膨脹、效率低下、服務低劣、財政不堪重負等一系列問題，出現了“政府失靈”，公民也無法對公共管理過程實施有效的監督；市場機制則造成了分配不公、外部化、市場壟斷、失業等一系列問題，出現了“市場失靈”。面對政府和市場出現的失靈現象，以及第三部門作用的有限性，西方國家意識到公共事務的治理應該是政府、市場和社會的共同參與和合作。在這樣的背景下，治理理論作爲既重視發揮政府的功能，又重視社會組織羣體力量的相互合作、共同管理的方式和理念登上了歷史舞臺。治理理論反映了西方社會整合政府的、非政府的多種管理工具以達到善治的目的。
另一方面，公民民主意識、民主權利的增強和社會組織的發展壯大，要求走向治理。隨着自由、民主制度的實行和社會組織的成長成熟，公民成爲各種社會自治組織和公共事務的直接參與者、決定者，形成了由其獨立行使或與政府共同行使的社會活動過程，這已不再是統治，也不是管制和管理，而是治理了。治理是政府與社會力量通過面對面合作方式組成的網絡系統。其中，社會組織集團是網絡式治理體系中不可或缺的重要因素，它爲網絡式治理系統的全面運作提供了動力基礎和體制化支撐。在衆多領域，公民的社會組織或許可以比政府或市場的作用更爲有效，且通過這些組織還可以改善政府的管理，彌補市場的缺陷。公民的社會組織的發展壯大，是治理理論勃興的堅實基礎。
當代治理理論的內容，集中在多元的焦點和核心上，換言之，共治的直接理論依據是多元化。多元化主要包括以下三方面：
第一，重視社會組織力量的多元化。治理理論認爲，提供公共服務的職責不再僅囿於政府，非政府
組織與私人組織同樣可以提供公共服務，甚至供給效能更佳。政府並不是社會管理的唯一權力中心，社會中的非政府組織與私人組織也可以致力於公共服務的提供和社會問題的解決。在國家治理的變革中，應當把傳統上屬於政府的部分責任和職能轉移給社會組織。
第二，重新定位政府在多元化中的角色。治理理論在關注社會組織力量多元化的同時，對政府的角色給予重新定位。治理理論所推行的調控方式使政府的地位和傳統角色發生了根本的變化，使其成爲有效政府而不是全能政府，國家和政府不再是唯一的決策者，政府成爲治理體系的一個組成部分，但依然認爲政府在當代社會中發揮着重要作用。爲此，治理理論提出了元治理（meta-governance）的概念。元治理是爲克服治理失效、使治理更加有效而提出的概念，“是對治理中的基本矛盾進行協調以實現治理活動成功的努力，從本質上看，元治理解決的是不同治理模式之間的衝突”。元治理是治理理論重視政府在社會公共管理網絡中的重要功能的體現，充當元治理角色的仍然是政府。但元治理也恰恰說明了，它是以多元爲前提依據的。
第三，倡導多元的網絡體系。在明確了政府的角色之後，治理理論對治理的網絡體系做出了重要的闡釋。新的治理體系的權力向度是多元的、上下互動的、相互依存的，而不是單一的和自上而下的。換言之，政府不再“一權獨大”、依靠傳統的統治權威對社會公共事務實行單向度的管理，而是通過社會合作網絡，即建立在廣泛協商基礎之上的夥伴關係，實現社會治理。治理的主要特徵“不再是監督，而是合同包工；不再是中央集權，而是權力分散；不再是由國家進行再分配，而是國家只負責管理；不再是行政部門的管理，而是根據市場原則的管理；不再是由國家‘指導’，而是由國家和私營部門合作”。
以上闡述的治理理論表明，由於現代社會生活日趨複雜化、多樣化，其對治理者的要求也趨於多元化，單一的治理主體以單一的方式自然無法滿足社會的要求。因此，治理理論的基礎依據是多元化。多元化，即在公共事務處置的制度安排方面，主張社會公共事務由多主體安排，要求主體多元化，由多元的主體在協商合作的基礎上共同治理公共事務，形成多元治理。多元治理通過責任共擔和契約化等多種形式，整合不同領域的力量以形成合力，共同促進公共事務的管理。多元治理既可以彌補政府力量的不足、提高政府的治理能力，也可以通過“讓權於社會、讓權於市場”，增強社會和公民參與公共事務管理的積極性、主動性，促進社會公共事務管理事業的發展。
多元化和多元治理，形成以下五種特點：一是主體多元。多元治理包括多個治理主體，其主體既可以是政府與市場、社會、公民的合作，也可以是公共機構和私人機構的合作，強調多元主體相互平等，不再是政府壟斷的單一主體模式，不再側重於政府主導社會經濟
等各項事務。由於現代社會是一個權力、利益逐漸分化的多中心社會，多元治理堅持利益主體的多元化，充分體現了“協商民主注重民主的實質，以承認利益多元化爲前提，主張協調各方利益，謀求社會和諧”，制定政策、措施時應考慮各種不同主體的利益，並以社會公共利益最大化爲取向。
二是權力多元。多元治理的權力向度是多元的，其權威並不限於政府，否認在公共治理體系中存在一個至高無上的權力中心。故多元治理雖然需要權威，但這個權威卻並非一定是政府。鑑於任何一個治理主體都不可能擁有充足的資源來獨自解決社會公共問題，各主體必須相互依賴、進行談判和交易來解決問題，政府則要以法律及公共政策的形式支持不同的利益要求。同時，雖然各治理主體共同參與決策，但在不同決策層次各主體權力有所不同，其權力大小取決於與決策對象的利益相關度。
三是方式多元。多元治理的方式既可“上下互動”也可“水平互動”，更強調靈活性、協調性、溝通性，主要通過協商、協調、溝通、合作、確立認同和共同的目標等方式來治理公共事務，改變了對社會公共事務實施管制或管理的“居高臨下”“自上而下”的傳統方式。因此，多元治理是各主體互動協作的過程，以協商、參與機制爲基礎。有效的協商和參與機制是保證多元治理模式健康發展的重要基礎。多元治理通過促進不同治理主體之間的溝通與協商，使政府與其他利益相關者原來的管理與被管理、控制與被控制的關係轉變成了相互協作的關係。各個治理主體之間的協作意味着以妥協和相互理解爲基礎的契約關係，以及對權力和資源的更爲公平的分配和再分配。
四是運作多元。多元治理的運作方式是複合的、合作的、包容的，以調節複雜多變的社會關係和利益矛盾，增強治理的有效性，改變過去單向的、強制的、剛性的行政控制或命令主義的“統治”方式。多元治理運作過程應保持靈活透明、信息公開，並對治理風格與文化的變化給予及時迴應，通過多元治理的運作過程對多元利益主體的責任進行分配。
五是規則多元。多元治理在傳統的法律、法規和政策的規則體系基礎上，採用契約的、多邊的、自治的法律法規、合約、信用、自治章程等規則體系。多元治理行爲者有能力和責任運用這些法律的、市場的和文化的規則等來更好地調控和指引公共事務，彌補法律、法規和政策的不足。多元治理的原則可概括爲構建信任體系、開放的信息系統、信息共享等原則。
概而言之，共治的理論基礎在於多元化以及由此形成的多元治理，多元化強調的是國家與社會、政府與市場、組織與公民個人、公共部門與私人部門等多元主體之間相互交流、合作與協調的共同治理、共同決策、共同分享的過程。與此同時，多元化和多元治理也是一種多層次的、多方式的治理模式，是多元權力向度、多元治理方式、多元運作方式、多元治理規則的統一。
（本章完）