四、加快戶籍制度改革
我國現行戶籍管理制度主要由三部分組成：一是戶口登記制度。規定城市和農村人口實行常住、暫住、出生、死亡、遷入、遷出、變更等7項內容的戶口登記制度。二是戶口遷移制度。我國戶口登記制度實行在常住地登記戶口的原則。公民常住地發生變化後，應將戶口遷移到現住地，即進行戶口遷移。三是居民身份證制度。爲16週歲以上的公民頒發身份證，16週歲以下的公民可自願申領身份證。時至今日，產生於計劃經濟時代的戶籍制度已經展露出種種弊端，到了不得不改的地步。戶籍制度改革已經成爲創新社會治理的重要前提和重要內容之一。
（一）我國現存戶籍制度的弊端
我國現存戶籍制度隨着市場經濟深化，諸多弊端不斷體現出來。
第一，戶籍制度阻礙城市發展和農業現代化。現行戶籍制度是計劃經濟時代的產物，在限制人口流動的同時，限制了中國的經濟發展，並且進一步加劇了城鄉差別。我國城市發展步伐緩慢，城市在戶口管理制度保障下通過人口控制實現社會需求，使城市自我調節控制的功能弱化，市政及城市管理難以滿足市場需求。
第二，戶口管理使中國公民具有不同身份。戶口被劃分爲農業戶口與非農業戶口、常住戶口與暫住戶口，不同的戶口有不同的待遇。體現最爲明顯的是流動人口，他們外出謀生求發展，不僅需要勇氣和技能，而且必須帶齊或辦理名目繁多的證件，如辦理暫住證、交納外來人口管理費等，即使如此，在諸多方面仍有別於常住人口。這也是當前戶口管理所受非議最多的方面。
第三，不利於形成全國統一的勞動力市場。爲保障城市常住人口就業，許多城市都出臺了地方性法規，限制外來人口就業種類，出現“城市關門”現象，抑制了勞動力、人才的自由流動。
第四，遏制了消費市場的進一步啓動。大量涌入城市務工經商的農民幾乎不可能獲得與城市居民同等的機會及社會地位，甚至連基本的人身安全感都沒有。這在相當程度上影響了他們投身城市建設和管理的積極性和創造性。
第五，現行戶籍制度已不能對我國的人口流動進行有效的管理。流動人口在極大程度上影響了普查工作的質量、速度和準確性。這主要是因爲中國的戶籍管理制度與實際的需求相差太遠，我國的流動人口正高速增長，而管得太死的戶籍制度是以不變應萬變，這自然會引起管理與普查工作的混亂。
改革開放30多年來，我國城市經濟和社會的發展突飛猛進，爲吸納更多的農村富餘勞動力奠定了基礎。而允許城鎮中一些具有合法固定住所、有謀
生手段的公民在常住地落戶，並不構成對城市發展的影響和衝擊。產生於我國計劃經濟時代的現行戶籍管理制度已經展露出種種弊端，到了不得不改的地步。
（二）深化戶籍制度改革的現實路徑
戶籍制度改革是歷來備受關注的話題之一。改革戶籍制度對適應社會主義市場經濟發展，促進人才資源配置市場化，確保我國經濟長期保持穩定發展等具有重大意義。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉爲城鎮居民。創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規範接入城鎮社保體系。建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率。
第一，尋求戶籍改革的突破口。在土地制度的改革上，現在有一些地方得到城市或城鎮戶籍的方式是讓農村人口用承包地換城市戶口，用宅基地和房子換保障。這個方式在很多地方反響並不好，農民在農村有土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，這些權利在農民進入城市之後卻不好處理。此外，在轉移支付上，我們的轉移支付要按照常住人口進行，不管有沒有戶籍都有權接受轉移支付，包括農民工進城之後交通、住房所需資金，通過財政金融的改革爲進入城市的人口提供保障。同時，中國在逐步廢除戶籍制度的進程中，除了開放城市落戶限制，也要注意農村戶籍制度的調整。戶籍制度的改革需要城市和農村同步進行。農民工的房子、子女教育和未來養老都跟家裡的土地連着，所以我們在進行戶籍改革時，農村和城市必須要同步，才能讓農民真正流動起來。
第二，實現總量平穩遞增、佈局合理均衡。要堅持存量優先，因地制宜，分類推進的原則，把有意願且符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉爲流入地市民；引導農村富餘勞動力和外出務工人員就近就業和返鄉創業，在省內實現市民化，使落戶定居的農業轉移人口穩定增長。要適應國內產業佈局調整的客觀趨勢，按照主體功能區和城鎮化規劃的佈局要求，引導農業轉移人口向適宜開發的區域集聚，提升中小城市、小城鎮的產業支撐能力和人口吸納能力，吸納更多人口，逐步形成農業轉移人口在東中西部、大中小城市合理分佈的格局。
第三，梯度推進基本公共服務均等化。戶籍改革的真正
難點，是如何合理分配附着在戶籍上的各種權益。戶籍改革的根本，就是要縮小乃至消除這種差別。哪裡有更好的生活條件、更好的工作、更高的收入，人口就會向哪裡流動。全面改革戶籍制度，就需要從未來中國城鎮化的總體格局入手。這種總體格局可以概括爲：根據主體功能區規劃和城鎮人口規模，分層分類，科學發展。對於小城鎮和小城市的戶籍要全面放開，但也要防止全面開花。全面放開，需要直接給已經進城的農民與戶籍居民平等的待遇，儘量減少審批程序、降低甚至最好不要門檻。中等城市要有序放開，同時必須建好、管好。目前中等城市在快速發展的同時也出現了諸多問題，主要集中在建設、管理兩個方面。城市建設問題，核心在於區域分佈是否協調，主體功能是否突出，城市規模與市區佈局是否科學，生產條件與生活設施是否配套。城市管理問題，主要是管理水平低下。目前中等城市的教育、就業、醫療、住房、社保各方面分而治之的管理模式亟須改變。大城市公共服務均等化速度決定放寬的幅度。在這些大城市中，戶籍制度改革的“減法”“加法”要並存互動、相向而行。一方面，加速深化與戶籍密切相關的教育、就業、住房、醫療等領域的各項改革，即所謂“減法”；另一方面，服從全國大局，及時推出居住證制度，基本根據入城年限分步驟賦予非戶籍常住人口相應權益，儘快實現本市行政區域內所有常住人口的基本公共服務均等化，即所謂“加法”。市區戶籍人口數百萬、市域常住人口上千萬的北京、上海、天津等直轄市，人口密度大、周遭城市環繞的廣州，這些特大城市是中國城市化羣落中的第一陣營。在未來較長時期中，它們的城市化進程要走內涵發展型道路，而不能超速吸納人口繼續做大。特大型城市的戶籍制度變革要不設門檻、巧設階梯、慎設條件，也同樣要做“減法”和“加法”。總體來看，特大型城市戶籍改革的重心，應當是居住證制度建設。
此外，國務院發展研究中心金三林研究員提出農業轉移人口市民化的“三步走”戰略，值得注意。第一步，在“十二五”期間，農業轉移人口就業的穩定性進一步增強，公共服務均等化和在城鎮落戶的政策體系基本建立並取得顯著進展，居住證制度全面實施，公共衛生、子女義務教育等基本公共服務實現全覆蓋。第二步，在2020年前，農業轉移人口市民化全面推進，除少數特大城市以外，基本實現自由遷徙，全國有50%的農業轉移人口在城鎮落戶，基本公共服務覆蓋所有未落戶的農業轉移人口。第三步，到2030年，農業轉移人口可自由在城鎮落戶並融入城鎮，農民工現象終結，農業轉移人口市民化基本實現。
（本章完）