專題二
法治建設的理論與實踐
憲法機構發展和變遷的60年
——憲法文本中國家機構的特徵考察
莫紀宏
在我國傳統的憲法學理論研究中，一直沒有很好地區分憲法機構與國家機構的概念。在實踐中，許多並不具有憲法所賦予職權職責的國家機構也被視爲與憲法所規定的國家機構具有相同的法律地位，結果導致了國家機構之間法律關係的混亂以及違憲審查理論的缺位。作者認爲，從法理上和制度上區分憲法機構與國家機構是很有必要的，一是可以樹立憲法以及依據憲法設立的憲法機構的法律權威；二是可以對憲法機構履行憲法職權職責的情況進行有效監督；三是可以清晰地區分憲法機構與非憲法機構之間的關係，防止出現非憲法機構越權行使憲法職權，妨害憲法機構有效地行使憲法職權職責現象的發生。
一、憲法機構的性質和判定標準
（一）憲法機構的性質
憲法機構，顧名思義，是作爲根本法的憲法所確立的行使國家權力的機構。憲法機構在英文中可使用“Constitutional Organization”一詞來表達
。憲法機構應當是成文憲法文本上所明確肯定的，具有明確和具體的憲法職權和憲法職責，違反了憲法職權和憲法職責可以有效地追究憲法機構的憲法責任。在不成文憲法國家，憲法機構也可以擴展到憲法習慣所認可的行使憲法權力的機構。例如，英國的國王，按照憲法慣例可以出席國會開幕大典並致辭
。憲法機構不限於依據憲法規定行使國家權力的國家機構，還應當包括憲法文本中所肯定的可以履行國家統治職能的政治機構或者是公共權力機構。無論憲法機構形式有多少種，其基本的法律性質是不變的，也就是說，憲法要賦予其明確的憲法職權和憲法職責，並且可以由自身來承擔相應的憲法責任。當然，也有一些國家的法律中會明確某些機構屬於“憲法機構”性質，從而賦予這些“憲法機構”比較重要的法律地位。例如，《俄羅斯聯邦安全法》
第13條就規定：俄羅斯聯邦安全會議是在安全保障領域爲俄羅斯聯邦總統的決定做準備工作的憲法機構。俄羅斯聯邦安全會議審議俄羅斯聯邦在安全保障領域的內外政策問題，國家、經濟、社會、國防、信息、生態和其它類型安全的戰略問題，保護居民的健康，預測、預防緊急狀態並消除其後果保障穩定和法律秩序，並就保護個人、社會和國家根本利益不受內外威脅的狀況對俄羅斯聯邦最高蘇維埃負責。上述條款明確地將“俄羅斯聯邦安全會議”確定爲“憲法機構”。這種規定旨在提升“俄羅斯聯邦安全會議”的法律地位和法律權威。當然，從嚴格意義上講，這樣的“憲法機構”應當通過修改憲法的途徑直接體現在憲法文本中。否則，不利於確立其憲法上的職權和職責。
（二）憲法機構的判定標準
憲法機構是與憲法規定的憲法職權、憲法職責和憲法責任密切相關的機構，因此，判斷一個組織機構是否屬於“憲法機構”，通常可以確立以下幾個標準：
1．成文憲法文本的明確規定或者是不成文憲法體制下憲法習慣的認可。作爲“憲法機構”，必須是憲法文本明確規定的，因爲只有憲法文本明確規定，才能被賦予“憲法”的特性，當然在不成文憲法國家，例如英國的女王根據憲法慣例，也屬於“憲法機構”。只要是規定在憲法文本中的“機構”，即便沒有行使國家權力，只是享有一般的履行公共職能的權力，也應當被視爲“憲法機構”
。這些“憲法機構”最大的特點就是其存在的合法性是以完成憲法上的特定的目標和任務爲前提的，是與憲法的功能相關的“機構”。
2．要有相對清晰的憲法職權和憲法職責。“憲法機構”通常都是可以通過自身的行爲來獨立地承擔憲法的職權和職責的機構。根據“機構”與“職能”、“人員”之間的組織關係，“憲法機構”存在的最顯著特點就是要以憲法職能爲前提，如果僅僅在憲法文本上有規定，但缺少必要的憲法上的實體職權和職務，那麼，這樣的“憲法機構”也無法通過自身的行爲來完成憲法上的特定任務。
3．要能夠獨立地承擔憲法責任。“機構”通常都被賦予了法律上擬製的人格，在具體享有憲法職權和憲法職責的過程中，必須要以自身的行爲來獨立地承擔憲法上的責任。如果不能承擔獨立的憲法責任，也不能被視爲具有完全法律人格的“憲法機構”，例如，“憲法機構”的內部機構因爲不能獨立地承擔憲法責任，所以，也不能被視爲“憲法機構”。
4．憲法機構相互之間的權限爭議只能通過護憲機構來解決。由於“憲法機構”在性質上必須要由憲法文本明確地加以規定，因此，憲法上設立的各種“憲法機構”如果相互之間的憲法職權職責發生交叉和重疊，在實際運行中出現了權限糾紛，這樣的糾紛就必須由專門的護憲機構來解決。例如，德國《聯邦憲法法院法》
第63條規定：僅僅下列成員可以作爲申訴人或者是對方當事人：聯邦總統、聯邦議院、聯邦參議院、聯邦政府、由基本法或者是聯邦議院和聯邦參議院的程序規則授予其享有獨立權限的上述這些機構的分支機構。上述規定賦予了聯邦憲法法院有權解決聯邦基本法所規定的不同的“憲法機構”之間發生的權限糾紛。
5．憲法機構具有維護憲法權威、保證憲法實施的職責。被稱爲“憲法機構”的組織機構，不論是行使國家權力的國家機構，還是履行一般公共管理職責的特殊機構，這些機構自身都負有維護憲法權威、保證憲法實施的職責。因爲如果這些機構不能很好地維護憲法權威，那麼，其自身的“憲法機構”的憲法地位也會受到挑戰，因此，憲法機構理所當然地具有維護憲法實施的職責。當然，也有廣義上賦予憲法職責的憲法規定，例如，我國現行憲法序言規定：全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法爲根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。很顯然，如果按照職責與機構的相互關係來看，根據我國現行憲法序言上述規定，幾乎所有的機構和組織都具有憲法機構的特性。這樣泛化了的憲法職責在實際生活中是很難得到有效地實施的。總之，“憲法機構”的法律特性應當與憲法密切相關，不論是在職權職責上，還是在憲法文本規定上，“憲法機構”的存在都是爲了履行一定意義上的憲法功能，完成憲法所賦予的特殊的任務。
（三）憲法機構與國家機構的區別與聯繫
憲法機構與國家機構在憲法學理論上是具有不同內涵的概念。憲法機構是憲法設立的，具有憲法職權和憲法職責的機構，這種機構並不一定是國家政權機構，可以是履行國家統治職能的政治機構或者是公共權力機構。國家機構是指履行國家統治職能和管理職能的公共權力機構。在一個遵循“依憲治國”原則的法治國家中，主要的國家機構應當都由作爲根本法的憲法來加以規定，凡是憲法沒有明文加以規定的機構，都不得行使憲法賦予憲法機構所享有的憲法職權和憲法職責。非憲法機構性質的國家機構通常都表現爲憲法機構的執行機構或者是附屬機構，這些執行機構的職權和職責是由立法機關制定的機構組織法來確定的，並不具有憲法機構那樣的決策權和決定權，而且必須接受憲法機構的有效監督。
二、四部憲法的文本對憲法機構確認的內容及特徵
建國以後，我國先後制定的四部憲法，這四部憲法分別根據制憲時所處的特定歷史時期的要求，設計了不同的憲法機構制度。相對於建國初期起“臨時憲法”作用的《共同綱領》來說，對於憲法機構的規定是比較全面和系統的。總體上來看，憲法機構分爲中央機構、地方機構和專門機構三類，而憲法機構主要表現爲“國家機構”，但有時也表現爲政黨機構、社會機構或者是特殊形式的公共權力機構。由於在以往的憲法學研究中，沒有專門的論著來討論憲法機構的法律特徵問題，所以，憲法中的“憲法機構”的法律特徵通常都被“國家機構”的政治特徵所代替，“國家機構”成了憲法機構的主要構成。
如果從“憲法機構”的角度來審視憲法文本對行使國家權力或公共權力的機構的設定狀況，可以發現，事實上，在四部憲法文本中，或多或少地規定了一些並不是國家機構但卻具有憲法上的職權和職責的“憲法機構”。這種非國家機構性質的“憲法機構”問題，在以往的憲法學理論研究中沒有得到重視，甚至被誤解。只有確立“憲法機構”的概念以及從憲法機構所具有憲法職權和職責的角度出發，才能準確地解釋四部憲法文本中所出現的“憲法機構”的法律特徵。
（一）1954年憲法文本對憲法機構確認的內容及特徵
1954年憲法是新中國第一部憲法。該憲法建立了比較完整的憲法機構制度，當然這一制度明顯不同於1949年9月29日由中國人民政治協商會議第一次全體會議通過的《共同綱領》所建立的“憲法機構”制度。《共同綱領》基於建國初期政權建設的實際情況，規定“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權，制定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，並付之以行使國家權力的職權。
在普選的全國人民代表大會召開以後，中國人民政治協商會議就有關國家建設事業的根本大計及其他重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府提出建議案”
。根據《共同綱領》上述規定，中國人民政治協商會議、中央人民政府都屬於具有“憲法機構”性質的臨時性“國家機構”。而且《共同綱領》還規定：“凡人民解放軍初解放的地方，應一律實施軍事管制，取消國民黨反動政權機關，由中央人民政府或前線軍政機關委任人員組織軍事管制委員會和地方人民政府，領導人民建立革命秩序，鎮壓反革命活動，並在條件許可時召集各界人民代表會議
。在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權”
。
由於1954年憲法是由基於全國第一次普選產生的第一屆全國人民代表大會第一次會議通過誕生的，1954年憲法成爲新中國第一部憲法。作爲第一部憲法，1954年憲法在憲法文本中規定了“憲法機構”制度，在《共同綱領》中出現的中國人民政治協商會議、中央人民政府沒有繼續加以確認，而是代之以全國人民代表大會及其常務委員會正式的國家機構性質的“憲法機構”。此外，《共同綱領》所提及的“軍事管制委員會”和“各界人民代表會議”也沒有進入1954年憲法所確立的“憲法機構”之列。作爲全面規定國家制度的根本法，1954年憲法規定的“憲法機構”都屬於“國家機構”性質，其中，屬於中央國家機構的“憲法機構”包括全國人大及其常務委員會，全國人民代表大會民族委員會、法案委員會、預算委員會、代表資格審查委員會、特定問題的調查委員會和其他需要設立的委員會，中華人民共和國主席、副主席，中華人民共和國最高國務會議主席，中華人民共和國國防委員會，國務院，國務院各部、各委員會，最高人民法院，最高人民檢察院等等；屬於地方國家機構的“憲法機構”有：省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮人民代表大會，省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮人民委員會，縣級以上的人民委員會領導所屬各工作部門，自治區、自治州、自治縣自治機關，地方各級人民法院，地方各級人民檢察院，公安部隊等；此外，還有不屬於中央和地方國家機構性質的專門人民法院和專門人民檢察院、駐外全權代表等（參見附表一）。在1954年憲法所規定的“憲法機構”中，沒有屬於社會組織性質的“憲法機構”，所以，總體上來看，1954年憲法所確立起的“憲法機構”是完整的國家機構組織形態。
附表一
（續表）
（二）1975年憲法文本對憲法機構確認的內容及特徵
在十年“文革”期間誕生的1975年憲法，在確認“憲法機構”方面很有特點。這些特點表現在以下幾個方面：（1）作爲非國家機構性質的政黨機構寫入憲法文本，並享有憲法所賦予的職權。例如，1975年憲法第17條規定：全國人民代表大會的職權是：修改憲法，制定法律，根據中國共產黨中央委員會的提議任免國務院總理和國務院的組成人員，批准國民經濟計劃、國家的預算和決算，以及全國人民代表大會認爲應當由它行使的其他職權。上述條款明確賦予了中國共產黨中央委員會享有任免國務院總理和國務院的組成人員的“提議權”。據此，中國共產黨中央委員會成爲享有憲法職權的“憲法機構”。再如，1975年憲法第15條第二款規定：中國共產黨中央委員會主席統率全國武裝力量。根據上述規定，中國共產黨中央委員會主席也成爲享有憲法上的明確職權的“憲法機構”。（2）1975年憲法在規定“憲法機構”時，將不同性質的國家機構的職能混合在一起賦予同一個國家機構行使，形成了國家機構角色“錯位”的情形。例如，1975年憲法第22條第一款規定：地方各級革命委員會是地方各級人民代表大會的常設機關，同時又是地方各級人民政府。此外，第25條第二款也規定：檢察機關的職權由各級公安機關行使（參見附件二）。總之，1975年憲法在“憲法機構”的設計上更具有“憲法機構”的特點，也就是說，與通常所理解的國家機構意義上的“憲法機構”有着較大的差距，出現了“以黨代政”和“議行合一”的制度設計的情形。這與1975年憲法出臺的歷史背景有着密切的聯繫。
附表二
（三）1978年憲法文本對憲法機構確認的內容及特徵
1978年憲法是在黨的十一屆三中全會之前通過的，當時出臺的歷史背景仍然處於文革極左思潮的影響下，故在“憲法機構”的設計上，整體上與1975年憲法的規定相一致。一方面，將中國共產黨中央委員會、中國共產黨中央委員會主席作爲“憲法機構”的重要組成部分
，沒有完全解決“以黨代政”的問題；另一方面， 1978年憲法也沒有徹底解決“議行合一”的國家機構制度的設計問題，仍然保留了省、直轄市、縣、市、市轄區、人民公社、鎮革命委員會
，與1975年憲法唯一不同的是，1978年憲法取消了1975年憲法規定的由公安機關代行檢察機關職權的規定，恢復了1954年憲法所規定的各級檢察機關的“憲法機構”的法律地位。此外，1978年憲法還賦予了人民公社具有“憲法機構”的地位，其第34條第二款規定：人民公社的人民代表大會和革命委員會是基層政權組織，又是集體經濟的領導機構。與此同時，1978年憲法第34條第三款又賦予了行政公署作爲一種“憲法機構”的憲法地位，規定“省革命委員會可以按地區設立行政公署，作爲自己的派出機構”（參見附表三）。總之，1978年憲法在規定“憲法機構”方面，除了保留了1975年憲法的相關特色之外，也有自身的獨特的特點，其中，將“人民公社”、“行政公署”作爲“憲法機構”加以規定，體現了1978年憲法所產生的時代背景及其歷史侷限性。
附表三
（續表）
（四）1982年憲法文本對憲法機構確認的內容及特徵
1982年憲法是在黨的十一屆三中全會確立的以經濟建設爲中心的指導思想基礎上制定的，是建國以後最好的一部憲法，也是現行有效的憲法，其中經過1988年、1993年、1999年和2004年四次修改，進一步完善了與“憲法機構”相關的各項制度，建立了比較全面和系統的憲法機構體系，恢復了1954年憲法所構建的人民代表大會制度下的國家機構的基本制度框架。當然， 1982年憲法關於“憲法機構”的設計也有區別於1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法的地方，主要的特點有以下幾個方面：（1）1982年憲法規定了許多非國家機構性質的“憲法機構”。這些憲法機構既涉及到中央機構，也包括了地方機構，主要確立了中國人民政治協商會議
、居民委員會、村民委員會以及人民調解
、治安保衛、公共衛生等委員會
的憲法機構的地位，賦予了這些憲法機構不同程度的憲法職權，進一步深化了“憲法機構”的內涵和外延。（2）1982年憲法在規定地方國家機構時確立了“特別行政區”的憲法地位，其中第31條規定：國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。第62條第（十三）項也規定：全國人民代表大會“決定特別行政區的設立及其制度”。（3）1982年憲法將一些隸屬於人民政府的職能機構突出出來，賦予其獨特的憲法地位，使其成爲“憲法機構”。例如，1982年憲法規定了審計機關
、公安機關
的憲法地位，國家安全機關的“憲法機構”性質也在全國人大常委會的解釋
中得到了體現。總之，1982年憲法作爲撥亂反正的產物，比較好地總結了建國以後33年中我國政權建設的經驗和教訓，科學和合理地設計出符合我國新時期社會主義現代化建設要求的“憲法機構”制度，將國家機構與非國家機構、一般機構與專門機構以及“一國兩制”的思想有機地結合在一起，建立起具有中國特色的社會主義“憲法機構”體系。
附表四
（續表）
三、明確憲法機構概念的理論價值與實踐意義
考察新中國四部憲法對憲法機構規定的文本演變規律，具有較高的理論價值與實踐意義。
（一）理論上的價值
對四部憲法文本關於憲法機構的規定特徵的分析，可以發現一些傳統憲法學理論所無法有效地發現和加以揭示的理論問題。主要包括以下幾個方面：
1．非國家機構也可以承擔一定的憲法職權和憲法職責。在傳統憲法學理論上，一般都將“國家機構”等同於“憲法機構”，對於非國家機構能否行使憲法職權一般不持肯定態度，特別是對執政黨的機構直接依據憲法來行使國家權力並沒有非常明確的理論支持態度。但1975年、1978年憲法的相關規定表明，作爲一種歷史現象，執政黨的機構都曾經作爲“憲法機構”直接地行使了部分憲法職權，其性質具有雙重性，即既是執政黨的組織機構，又是國家的“憲法機構”，表現出一定的“以黨代政”的特點。但進一步的分析也可以看到，在建國後製定的四部憲法文本中，除了執政黨的機構充任“憲法機構”之外，其他性質的非國家機構也擔負了一定的“憲法機構”的角色，具有一定的憲法職權，例如，現行憲法序言規定的“中國人民政治協商會議”，如果將其理解爲“國家機構”則定性不夠準確，如果使用“憲法機構”的概念來表述則其在國家政治生活中的地位和作用等模糊不清的問題就可以迎刃而解。此外，居民委員會、村民委員會等雖然不屬於國家機構，但由於是憲法明確規定的“憲法機構”，所以，也具有憲法上的職權和獨特的憲法地位。至於特別行政區，更是憲法所明確肯定的特殊的“憲法機構”，具有憲法上獨特的地位，具有中國特色。
2．憲法文本中所規定的“憲法機構”，相互之間的憲法關係有時是混合交叉在一起的，如果單純用國家機構的性質來考量，則不宜把問題說清楚。例如， 1975年憲法和1978年憲法所規定的“革命委員會”，兼具權力機關常設機構和人民政府的“議行合一”雙重國家機構性質，如果使用“憲法機構”的概念，則很容易從整體上來把握這一憲法機構的特性，如果只是從國家機構角度來觀察，就很難認同其存在的合理性。此外，公安機關行使檢察機關的憲法職權也存在着國家機構職能錯位的問題。正是因爲這種混合型的國家機構的存在，故使用“憲法機構”概念可以比較恰當地來評價這些“憲法機構”存在的合理性以及是否需要進行機構改革。事實上，在現行憲法中，“議行合一”式的國家機構以及代行其他國家機構憲法職能的“憲法機構”設計模式遭到了否定。“憲法機構”職能的專門化得到了現行憲法文本的肯定。
3．憲法文本中沒有出現的機構應當說不得履行憲法職權和憲法職責，在法律性質上只能從屬於憲法機構。但是，各國憲法體制不同，也可能出現非憲法文本意義上的憲法機構。例如，俄聯邦總統1999年8月2日第949號命令發佈的《俄羅斯聯邦安全會議條例》第1條規定：俄羅斯聯邦安全會議是幫助俄羅斯聯邦總統爲保護公民、社會和國家重大利益免受內外威脅及在安全保障領域實施統一的國家政策等問題作出決策的憲法機構。1954年10月28日法案批准，1954年第503號律令公告的《荷蘭王國憲章》第42條第一款規定：在王國之內，荷蘭的憲法機構由荷蘭本土憲法規定，荷屬安地列斯和阿魯巴的憲法機構由其各自的憲法規定。而我國憲法體制下確實在法理上也存在着憲法文本之外的“憲法機構”，例如，1983年9月2日第六屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關於國家安全機關行使公安機關的偵查、拘留、預審和執行逮捕的職權的決定》就確立了國家安全機關與公安機關一樣的“憲法機構”身份。
總之，從理論上來看，使用“憲法機構”一詞來描述憲法文本中所規定的具有憲法職權和職責的組織機構特徵是具有一定的理論意義的，它可以超越“國家機構”一詞內涵的狹隘性，更加靈活和有效地看待憲法所確立的組織機構制度，對依據憲法享有憲法職權和職責的機構的活動提出更加明確的“依憲辦事”的要求，明確這些“憲法機構”在實現憲法功能方面的應有作用，突出憲法作爲根本法的“規範效力”。此外，在法理上使用“憲法機構”一詞，也可以更有效地解釋憲法文本，避免對憲法文本解釋的過於“政治化”，便於在憲法的框架下來認識不同性質的憲法機構的地位和作用，防止國家機構憲法職能的絕對化，有利於建立以實施憲法、維護憲法權威爲核心使命的憲法機構體系。
（二）實踐中的意義
總結新中國成立以來四部憲法關於憲法機構設置的經驗和教訓，可以發現，使用“憲法機構”的概念來表述具有憲法職權和職責的組織機構的地位和性質，進而在實踐中進一步區分“憲法機構”和“國家機構”，有利於樹立憲法權威，防止機構林立、部門重疊現象的產生。在我國實際政治生活中，由於一般不使用“憲法機構”的概念，只使用“國家機構”的概念，同時又接納了“國家機構”概念下各種國家機關設置的合理性。故籠統地使用“國家機構”、“國家機關”的概念，使得在實踐中無法有效地區分基於憲法文本規定設立的國家機構、國家機關與非基於憲法文本規定設立的國家機構、國家機關，導致在實踐中將大量的非基於憲法文本設立的國家機構、國家機關被混同爲基於憲法文本規定設立的國家機構、國家機關。這種狀況的存在使得國家機構、國家機關的憲法職責泛化。一方面，設立不同的國家機構、國家機關的法律依據不加區分，籠統地賦予所有的組織機構和社會團體都具有保證憲法實施的職責，導致無法建立與憲法職權職責相匹配的憲法責任制度；另一方面，由於憲法文本所規定的國家機構的“憲法特徵”沒有突出出來，致使在實踐中，本來基於憲法文本規定負有履行憲法職責義務的國家機構在實踐中似乎並沒有承擔與維護憲法權威相關的制度上的義務和責任，例如，各級國家行政機關、審判機關和檢察機關都是我國現行憲法所確立的“憲法機構”，但由於這些“憲法機構”被限定在“國家機構”的概念下進行活動，故在實踐中很容易忽略上述憲法機構在保證憲法實施方面的基本義務和責任。
所以，總結建國以來四部憲法關於“憲法機構”規定的內容、特點和演變的特徵可以發現，從法理上使用“憲法機構”一詞來概括憲法文本所規定的享有憲法職權職責的組織機構的法律特性和組織特徵具有非常重要的意義。特別是在當下高度重視“依憲治國”的基本價值的大的社會環境下，使用“憲法機構”一詞有利於增強憲法文本所規定的享有憲法職權職責的組織機構自身的“憲法意識”，並在依法行使憲法職權職責的過程中，更加自覺和有效地維護憲法權威，推動憲法的有效和正確地實施。
（本章完）