地方人代會會議籌備工作制度研究
黃小鈁
會議籌備工作，是人民代表大會會議舉行前的一項重要內容，瑣碎複雜，涉及面廣、工作量大、任務繁重，包括作出召開代表大會會議的決定、決定會議召開的時間和地點、確定參會和列席會議的人員、起草相關工作報告和及時向同級黨委彙報有關重大事項、會前的各種會議及活動（包括各代表團會前活動、大會預備會議和代表詢問活動等）和會場的佈置與安排等內容。做好會議籌備工作，有助於確保人民代表大會會議按期舉行，爲圓滿完成大會各項議程奠定堅實的基礎。因此，進一步明確會議籌備工作的主要內容，理順會議籌備工作的基本程序，不僅是加強和改進地方人代會會議籌備工作的必然要求，而且還是健全和完善地方人大制度建設的重要方面。
一、地方人代會會議籌備工作的機構及其主要內容
《地方組織法》第十一條規定：“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次。經過五分之一以上代表提議，可以臨時召集本級人民代表大會會議。縣級以上的地方各級人民代表大會會議由本級人民代表大會常務委員會召集。”
也就是說，地方各級人大常委會是本級人民代表大會會議的召集者，這是法律賦予人大常委會的一項基本職權，也是其開展籌備工作的法律依據。之所以將籌備工作的重任交與人大常委會承擔，一方面是因爲它是本級人民代表大會會議的常設機關，熟悉本級人大全年工作的工作重點；另一方面還因爲它與同級黨委、本級“一府兩院”及相關部門和人大代表保持着密切的聯繫，有助於人代會會議的舉行獲得各方的支持。具體而言，地方人大常委會承擔的職責主要包括：決定會議日期、提出會議建議議程、提出各項建議名單、準備會議審議的議案和有關報告、決定列席會議人員名單等事項。考察地方人代會會議的籌備工作全過程，其內容主要涉及以下幾個方面：
（一）組織工作準備。組織工作主要是提出各項名單（草案）。具體包括：（1）主席團和秘書長的名單人選。其中，主席團是地方各級人民代表大會的領導機構，負責主持代表大會會議；秘書長負責統一協調會議的各項工作。在實踐中，主席團和秘書長的名單草案由本級人大常委會提出，然後交由各代表團審議，最後由預備會議選舉產生。（2）主席團常務主席、副秘書長名單。主席團常務主席名單由主席團第一次會議從主席團成員中推選產生，一般包括同級黨委書記、人大常委會主任和副主任；副秘書長名單是由本級人大主席團決定，其成員基本是秘書處各組負責人，主要職責是協助秘書長工作。（3）各代表團團長、副團長名單。代表團團長、副團長是在會前由各代表團推選產生，其人選大部分沿用每屆人代會第一次會議的名單，除非有的代表團團長調動了職務纔會作調整。（4）議案審查委員會組成人員名單以及國民經濟、社會發展計劃和財政預算審查委員會組成人員名單。前者負責對向大會提出的議案進行審查，後者負責審查本級人民政府上一年度國民經濟、社會發展計劃和財政預算的執行情況以及下一年度的預算草案，兩個機構的組成人員均由本級人大常委會在代表中提名，經本級人大預備會議通過。（5）代表資格審查委員會名單。代表資格審查委員會主要負責審查新選出或補選的代表資格是否有效，並向本級人大常委會彙報。（6）臨時黨組成員名單。臨時黨組是黨對大會進行組織領導的機構，其成員一般由同級黨委書記、本級人大常委會主任、副主任（中共黨員身份）組成。其中，同級黨委書記擔任臨時黨組書記，人大常委會主任擔任副書記。（7）執行主席成員名單。一般由主席團常務主席和部分其他主席團成員擔任。代表大會會議開幕、閉幕的全體會議，由主席團常務主席擔任執行主席；其他各次全體會議（如主席團會議），按照執行主席分組名單輪流擔任執行主席。執行主席負責主持當次全體會議的各項議程，處理會議進行中有關事項，在主席臺第一排就座。（8）列席人員名單。包括“已定”列席人員——即本級人民政府組成人員、人民法院院長和人民檢察院檢察長和“未定”列席人員——即有關機關、團體負責人和本級人大選舉產生的上一級人大代表。（9）特邀列席人員。主要包括上級人大常委會領導、離退休的歷屆人大常委會主任、副主任等人員。
（二）文件工作準備。主要有：（1）通知類，包括召集人會議通知、代表會前活動的通知、團長會議通知、代表出席會議正式通知（包括黨員代表和非中共代表兩種）、發代表所在單位信函、列席人員會議通知（包括全程列席和只參加開幕式兩種）、發綜合秘書處各組工作人員借調函、工作人員上會報到通知、大會專題座談會通知等。通知類材料要求簡明扼要，必須含有會名、會期、開會時間及地點、籌備會議的聯繫人等。（2）會前及大會活動類。其中，會前活動文件包括：會前活動安排表，會議建議議程，主席團及秘書長建議名單，國民經濟、社會發展計劃和財政預算審查委員會建議名單，議案審查委員會建議名單，各代表團團長、副團長建議名單，臨時黨支部名單，本級人大常委會工作報告（徵求意見稿）和“一府兩院”工作報告（徵求意見稿），本年度財政預算預計執行情況和下一年度財政預算草案的報告（徵求意見稿）等。大會文件包括：會議須知，會議議程（草案），主席團及秘書長名單（草案）；國民經濟、社會發展和財政預算審查委員會名單（草案），議案審查委員會名單（草案），各代表團團長、副團長名單；本級人大常委會工作報告和“一府兩院”工作報告，本年度財政預算預計執行情況和下一年度財政預算草案的報告，各項報告附件、會務手冊以及代表名冊等。（3）請示、講話、名單類。其中，請示類包括：人大常委會工作報告，會議籌備工作情況報告，黨組關於召開人代會的請示，大會臨時黨組及各團臨時黨支部的請示等；講話類包括：召集人會議講話及各團召集人傳達會議精神提綱，同級黨委領導在代表團召集人會議上的講話提綱，同級黨委書記在黨員代表會上的講話，秘書長在工作人員會上的講話，大會主持詞（含開幕式、閉幕式），主席團會議的主持詞，召集人會議主持詞以及各次大會需要通知的事項等；名單類包括：主席團、秘書長建議名單，常務主席、副秘書長建議名單，代表審議時分團名單，不是代表的地方領導參加分團討論的名單，列席人員建議名單（市代表除外），各次主席團會議列席人員以及執行主席分組名單等。
（三）會務工作準備。會務工作就是對會議的服務工作，具有服務性、瑣碎性等特徵。會務工作做得好壞，將直接影響會議的質量和效果。會務工作準備的內容包括：（1）會場的安排。包括大會主會場的安排，各代表團全體會議以及小組會議的會場安排等。（2）會場的佈置。包括國徽、會標、會場席次安排、主席臺座次安排，會場花木和會議標語，代表座位圖，代表和列席人員的桌籤，報到籤，座談會籤以及主席團籤等。（3）會議的服務和保障。包括會議房間的分配，準備會議文具、紙張（訂製本、筆、文件袋），準備文印設備，會議文件及材料（含代表名冊）的分裝，會議設備、物品和材料的整理、運送（礦泉水）以及負責上（下）會乘車人數、車輛和搬家公司等。（4）其他會務工作，包括落實大會開幕式邀請的領導、嘉賓及參加人員，負責請柬的發送，協助組織召集人會議、團長彙報會，會前文件目錄、大會文件目錄，大會專題座談會安排意見，《會務手冊》和《會議工作日程》（小本），會議文件及材料的（含代表名冊）印製，會議簽到（如各類證件的印製和會議簽到設備及服務人員），大會及報告的多媒體制作，代表、秘書處各組及四套班子領導房籤，編制並審報人代會會議經費，提出大會秘書處各組工作職責，提出大會秘書處工作人員名單，提出會務組工作流程。
（四）會議工作準備。主要是統籌安排各種會議的順序，包括開幕式前的會議和開幕式後的會議。前者有：代表團召集人會議、代表團全體會議（第一次）、預備會議、黨員代表大會會議和主席團會議（第一次）等。後者有：（1）全體代表大會（3次），主要是聽取人大常委會工作報告和“一府兩院”工作報告；通過接受辭職等事項的決定；通過選舉工作人員名單；選舉，表決各項報告和議案等。（2）代表團全體會議或代表團小組會議（3至5次），主要是審議各項工作報告；討論決議草案；討論醞釀各項名單等。（3）主席團會議（2至3次），主要是對會議日程安排作必要的調整；提出各項報告的決議草案，交各代表團審議，並根據各代表團的審議意見提出各項決議草案的表決稿提請大會表決；提出各項候選人名單草案交各代表團醞釀協商，並根據多數代表意見確定正式候選人名單，提請大會選舉；聽取大會議案審查委員會關於議案審查情況的報告；聽取各項報告修改情況的報告等。（4）計劃預算審查委員會會議（2次），主要是根據各代表團的審議意見，向主席團提出審查結果報告，經主席團會議討論後，向大會報告審查情況。（5）議案審查委員會會議（2次），主要是聽取大會秘書處組織議案組工作彙報，向主席團提出議案處理意見的報告草案，提請主席團會議討論通過。
需要指出的是，每屆人大一次會議籌備工作的任務較爲繁重，它還需要準備下列工作：一是在新一屆人大代表選舉完成後，由代表資格審查委員會分別對當選的代表資格進行審查，然後召開常委會聽取代表資格審查委員會的審查報告，確認選舉符合法定程序的代表資格並進行公告。二是擬定選舉辦法（草案）。每屆人大第一次會議的重要議程就是選舉，包括選舉新一屆人大常委會委員主任、副主任、委員、“一府兩院”領導人以及本行政區域出席上一級人民代表大會的代表。三是提出各項名單（草案）。主要包括主席團和秘書長名單（草案）、議案審查委員會名單（草案）、財政預算審查委員會名單（草案）、代表資格審查委員會名單（草案）以及列席人員名單（草案）等。四是辦好代表集中學習培訓班，組織新一屆代表學習憲法、地方組織法、選舉法、代表法和人民代表大會議事規則，深化對人民代表大會制度的性質、地位和作用的認識，爲代表明確自身的權利和義務，依法履行各項職權奠定堅實的基礎。
二、地方人代會會議籌備工作的基本程序
目前，地方人代會會議籌備工作已經形成了一套比較完整和成熟的工作程序，爲平穩有序地開展地方人代會會議籌備工作提供了制度保障。總結各地人大開展會議籌備工作的做法和經驗，其全過程大致包括以下程序：
（一）作出召開人民代表大會會議的決定
。這是會議籌備工
作的起點，意味着會議籌備工作正式啓動。這個階段的活動內容包括：一是由人大常委會辦公室草擬關於召開人民代表大會會議的決定草案，主要包括人民代表大會會議召開的日期、地點和主要議程等內容，經人大常委會黨組討論通過後以黨組名義報送同級黨委；二是在同級黨委批准決定（草案）後，召開人大主任會議，討論關於召開人民代表大會會議的決定（草案），並由人大主任會議將決定（草案）列入11月或12月的人民代表大會常務委員會會議議程，由人大常委會會議審議通過；三是在人大常委會會議通過關於召開人民代表大會會議的決定後，通過網絡和紙質媒體向社會公佈，既便於人大代表做好參加會議的準備工作，也有助於一些市民做好申請旁聽會議的工作。
（二）就重大事項向同級黨委請示。在會議籌備工作中，人大常委會必須始終堅持黨的領導，並將這一原則貫穿籌備工作的全過程。人大常委會就重大事項經黨組討論通過後再請示黨委，是黨領導人大工作的重要體現。從實際工作來看，人大常委會須向同級黨委請示的重大事項主要包括以下內容：一是涉及大會的一些事項，包括大會召開的時間和地點、開法、指導思想、議程和日程草案、新聞宣傳、組織領導、規模和經費等問題；二是涉及人員名單的一些事項，包括大會主席團和秘書長建議名單，主席團常務主席建議名單，臨時黨組成員建議名單，執行主席分組名單草案，大會副秘書長建議名單，計劃和財政預算審查委員會組成人員名單草案，議案審查委員會組成人員名單草案，邀請到主席臺就座和出席開幕式和閉幕式的領導同志建議名單，列席人員建議名單等；三是涉及有關草案的一些事項，包括代表提出議案截止時間草案、表決議案辦法草案以及需要同級黨委確定的其他事項。如果會議建議議程中有選舉事項，則需要將選舉辦法草案一併請示。另外，人大常委會工作報告經人大黨組會議討論通過後，須由人大常委會辦公室負責以人大常委會黨組的名義上報同級黨委。
（三）提出代表大會會議籌備方案，組建籌備工作機構。關於召開人民代表大會會議的請示經黨委批覆後，人大常委會辦公室要起草代表大會會議籌備方案，內容包括會議籌備工作的指導思想、組織領導、籌備期間的工作安排和具體要求。同時，要及時組建會議籌備工作機構（即籌備領導小組），成員包括組長和副組長若干人。籌備領導小組組長一般由人大常委會主任或常務副主任擔任，副組長一般由人大常委會辦公室主任、同級黨委及本級政府各一位副秘書長、組織部和宣傳部各一位負責人同志擔任。根據籌備工作的需要，籌備領導小組下設秘書組、會務組、議案組、簡報組、計財組、報告修改組、宣傳報道組以及保障組等，負責具體的工作和任務。各組組長、副組長的人選由人大常委會辦公室主任提名，報擬任大會秘書長的人大常委會副主任審定。預備會議後，籌備領導小組轉爲代表大會會議秘書處，負責辦理大會主席團交辦的事項和處理會議日常事務。
（四）做好各項工作報告的起草工作。人民代表大會會議期間的重要任務，就是審議各項工作報告，這是代表監督人大常委會本級“一府兩院”工作的重要方式。各項工作報告的質量，將直接影響人民代表大會會議的實效。關於常委會工作報告的起草工作，一般啓動於人民代表大會會議舉行前三個月（即每年10月份），由人大常委會辦公廳下發有關通知，要求人大常委會各辦公室做好年度工作總結，主要是本部門的工作任務完成情況、工作效果、工作的特點和亮點、工作經驗、存在的差距和不足等，然後提交給報告起草小組，爲起草常委會工作報告提供素材。在實際工作中，常委會工作報告的起草工作由人大常委會研究室承擔。在人民代表大會會議舉行前一個月（即每年12月），人大常委會辦公室負責將各項工作報告徵求意見稿印發人大代表進行預審，並要及時將預審意見進行梳理、彙總和反饋給各個報告起草小組。人大常委會工作報告稿修改後報主任會議討論同意，提請代表大會會議召開前的人大常委會會議審議通過。關於本級“一府兩院”的工作報告起草工作，也是由人大常委會辦公室負責通知。
（五）提出日程安排等建議意見和各項建議名單，並進行彙總和落實。會議籌備領導小組在代表大會會議舉行前一個月（即每年12月份左右），提出會議日程安排、表決決議案辦法、代表提交議案截止時間、代表團劃分、選舉有關事項、各類會議主持人的建議意見。同時，彙總各方面反饋意見，提出主席團和秘書長、主席團常務主席、執行主席分組、副秘書長、計劃和財政預算審查委員會、議案審查委員會、各代表團召集人、列席人員、邀請在主席臺就座人員以及臨時黨組和黨支部負責人、旁聽人員等建議名單，經主任會議研究報常務委員會會議審議通過，由人大常委會黨組報告同級黨委同意。其中，主席團和秘書長名單，換屆時由同級黨委提出建議人選，由主任會議列入本級人大常委會會議議程審議後，提請每屆代表大會第一次會議預備會議選舉；屆中的代表大會會議主席團和秘書長名單，可以根據法律規定和各代表團建議，並商同級黨委組織部等有關部門作個別調整。關於列席人員的範圍，主要依據相關法律規定和歷屆慣例，在列席人員名單確定後提請本級人大常委會會議決定。關於旁聽人員名單，則由常委會主任會議或大會秘書處批准。另外，還要彙總代表請假、調團，以及代表組團情況。
（六）適時召開人大常委會主任會議和常委會會議，決定相關事項。人大常委會主任會議的主要事項是：提出舉行人民代表大會會議的籌備工作和人民代表大會有關事宜的意見（如大會議程、日程和有關名單草案等），並向常委會會議報告。人大常委會會議的主要事項是：通過代表變動情況報告、大會議程、議案審查委員會名單草案、國民經濟和社會發展計劃審查委員會名單草案、各代表團召集人名單草案等，提請大會預備會通過；通過主席團常務主席、副秘書長和大會執行主席分組名單草案、大會日程草案、各項報告決議表決辦法草案、決定議案表決辦法草案、決定議案、質詢案的截止時間草案等，提請大會主席團第一次會議通過；提出大會主席團和秘書長名單草案，提請大會預備會議選舉決定列席人員名單、特邀人員名單；通過關於代表資格的審查報告，由常委會予以公告；通過本級政府有關部門關於代表意見建議辦理情況的報告；通過常委會工作報告，提請大會審議。
（七）發出代表大會通知，提出有關要求。人大常委會會議通過關於召開人民代表大會會議的決定後，會議籌備秘書處起草代表大會通知，經分管副秘書長審閱後報秘書長審籤，由人大常委會辦公室和代表聯絡室分別印發，分別向人大代表、列席人員、本級“一府兩院”及有關部門發出通知。（1）向人大代表發出召開代表大會的通知，告知大會召開的時間、地點和建議議程等。（2）向各代表團發出下列通知：《關於召開×××人民代表大會會議的通知》，告知會議時間和建議議程；《關於報送×××人民代表大會主席團人選的推薦意見、代表團召集人名單、請假代表名單的通知》; 《關於召開×××人民代表大會會議有關事項的通知》，提出有關會前準備、代表團報到時間及駐地安排、代表團工作人員名額分配等有關事項的要求。（3）向本級人民政府辦公室及政府職能部門、政協辦公室、人民法院、人民檢察院、人民武裝部等部門發出通知，告知大會召開的時間、地點和建議議程。（4）向列席人員發出通知，告知代表大會召開的時間、地點、建議議程、參加各次會議及代表團分團會議時間和地點。（5）向旁聽公民發出通知，告知旁聽代表大會會議的時間、內容和地點。
（八）適時召開籌備工作會議。關於召開人民代表大會有關事項的請示經同級黨委批准後，大會秘書處召開第一次籌備工作會議（一般在11月中旬）。會議由人大常委會擬提名秘書長的副主任主持，參加人員爲擬任的大會副秘書長、秘書處各組負責人及有關人員。會議主要任務：傳達黨委批准的關於召開代表大會的請示，宣佈大會秘書處的機構、負責人名單和職責、任務，對大會的籌備工作提出要求。會後，大會秘書處各組根據籌備工作的要求制訂本組的工作方案，報大會秘書處。12月中旬，大會秘書處召開第二次籌備工作會議，聽取各組籌備工作進展情況的彙報，檢查大會各項準備工作的落實情況，並提出關於進一步做好大會籌備和服務保障工作的要求。
（九）開展代表團會前活動。會前活動由常委會代表聯絡室和辦公室具體負責，一般在大會開幕前一個月左右舉行。會前活動包括會前代表集中視察活動和會前代表團分團活動，前者的內容就是深入基層、走訪選民，更好地瞭解民衆普遍關心的問題；後者的活動內容主要是：討論大會議程草案，大會主席團、議案審查委員會和計劃預算審查委員會名單草案，討論政府工作報告（徵求意見稿）、人民法院工作報告（徵求意見稿）、人民檢察院工作報告（徵求意見稿）、人大常委會工作報告（徵求意見稿）。會前活動結束後，召開各代表團會前活動彙報會，常委會領導聽取各代表團會前活動的報告。
（十）召開“一府兩院”工作聯席會、常委會機關會議以及代表大會會議工作人員會議。其中，“一府兩院”工作聯席會由會議籌備處負責召集，參加者爲人大常委會、“一府兩院”和其他有關單位的負責人及各報告單位起草人，主要內容是通報人代會的相關內容和會前階段性籌備工作的安排情況，佈置會議各項工作報告的起草並提出送交報告的相關要求。常委會機關會議由常委會辦公室負責，人大常委會領導對代表大會會議期間的服務工作進行動員，提出要求，並實地檢查各項籌備工作。代表大會會議工作人員會議則由大會秘書處負責，主要是通報會議安排和組織領導、後勤服務、安全保衛、會議文件管理、代表團住房安排、代表團全體會議會場安排、會議資料和證件分發等內容，明確會議服務工作的具體要求。
（十一）組織代表、列席人員報到和市民旁聽。按照大會通知的時間安排，各相關工作機構、各代表團組織代表和列席人員報到，分發會議證件，分配代表住房，提出會議文件管理要求，安排代表團全體會議會場等。會務組要及時統計彙總代表及列席人員報到的情況，向常委會報告。同時，常委會辦公室應向旁聽會議的市民提供旁聽大會全體會議的具體程序、注意事項等。旁聽人員可就有關工作提出書面建議，由大會秘書處收集並轉交相關部門回覆。
（十二）組織好大會開幕前的若干重要會議和活動。（1）各代表團召集人會議。主要議程是：通報大會籌備工作情況，介紹會議安排，提出開好大會的具體要
求，就需要各代表團配合大會秘書處做好的工作提出意見、作出部署。（2）各代表團全體會議。主要議程是：審議會議議程草案、主席團和秘書長名單草案、表決決議案辦法草案、國民經濟、社會發展計劃和財政預算審查名單草案、議案審查委員會名單草案等。（3）代表團團長彙報會。主要議程是：彙報各代表團對會議建議議程、各項建議名單的意見，對各項報告（徵求意見稿）的修改建議，各代表團代表的參會情況，以及代表們對關心、關注的其他問題和對開好會議的建議等。（4）黨員大會。主要議程是：請同級黨委書記作講話並宣佈成立臨時黨組，選舉臨時黨支部書記、副書記。（5）預備會議。主要議程是：通過大會會議議程；選舉產生大會主席團和秘書長；選舉產生議案審查委員會主任委員、副主任委員、委員，選舉產生國民經濟、社會發展計劃和財政預算審查委員會主任委員、副主任委員、委員；聽取代表資格審查委員會主任委員作關於代表資格審查情況的報告。（6）主席團第一次會議。主要議程是：通過大會會議日程；推選主席團常務主席名單，並決定由常務主席分別主持各次主席團會議；決定大會副秘書長人選；通過大會執行主席分組名單和大會各組執行主席主持人名單；決定提議案和大會發言報名截止時間；聽取大會秘書處彙報代表出席和列席人員到會情況報告。
三、加強和改進地方人代會會議籌備工作的對策建議
經過各地人大及其常委會的探索和實踐，地方人代會會議籌備工作的質量有了明顯的改善和提高。然而，從地方人大工作情況來看，會議籌備工作還存在一些不足之處，如尚未出臺一部人民代表大會會議工作規程，影響了籌備工作的規範化和制度化水平；會議日程安排過於緊湊，以至於晚上都安排了相應的活動，影響了白天的審議活動。因此，必須進一步加強和改進人民代表大會會議的籌備工作，確保人民代表大會會議有序進行。
（一）建議制定一部專門的法律法規，明確會議籌備工作的基本原則、主要程序以及重點內容等，保證會議籌備工作有法可依。對於全國人民代表大會會議的籌備工作，《憲法》、《全國人民代表大會組織法》以及《全國人民代表大會議事規則》等法律法規
已經有一些規定，包括會議籌備工作是由誰召集、何時啓動以及籌備哪些內容，等等。雖然相關規定不夠全面和細緻，但仍然爲全國人民代表大會會議籌備工作的平穩開展提供了法律依據。反觀地方人民代表大會會議的籌備工作，僅有《地方組織法》第十二條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會會議由本級人民代表大會常務委員會召集”，即只明確了各級人大常委會是本級人民代表大會會議的召集者，其他方面則處於缺失狀態，給地方各級人民代表大會會議的籌備和召開工作帶來了諸多不便。儘管一些地方人大進行了廣泛的實踐，總結了有益的做法和經驗，如制定了人民代表大會會議舉行的工作程序，爲地方人代會會議的順利舉行提供了指導和保障。然而，研讀各地出臺的規章制度，內容大同小異，都是將會議的過程劃分爲會議的籌備工作、大會前的重要會議和活動、會議的舉行、會議的其他各項組織與協調工作（或會議的其他組織工作）、會議重要事項的公佈和會議閉幕後的工作（或法規、決議、選舉名單的公佈和會議閉幕後的工作）等五個階段。對於在每個階段的具體程序和細節方面，卻缺乏統一，包括會議的籌備工作。例如，有的地方人大規定籌備工作的第一道程序是“作出召開代表大會的決定”，然後是“就召開大會的重大事項向區委請示”
；有的則認爲第一道程序是“就有關重大事項向區委請示”，然後是“作出成立區人代會會議籌備處的決定”
；還有的第一道程序是“制定籌備工作方案，組建籌備工作機構”，然後是“就召開代表大會會議的有關事項向市委第一次請示”，並沒有規定“作出召開代表大會的決定”
。這些不一致的狀況影響了地方人代會會議的籌備工作。因此，建議全國人大及其常委會制定一部專門的法律規定，規範人民代表大會會議的工作程序，使會議籌備工作有法可依、有章可循。
（二）增強法律意識和程序意識，提高會議籌備工作的規範化、制度化和科學化水平。人大工作的突出特點是具有很強的法律性和程序性，就是要求人大依法履行各項職權，按程序辦事。會議籌備工作的程序性和法律性主要表現爲兩個方面：一方面，會議議程的確定。會議議程是在代表大會召開前兩個月左右，由常委會辦公廳同“一府兩院”協商後提出，交人大常委會主任會議決定後，再提交常委會會議審議，最後在大會開幕前的預備會議上通過。會議議程一旦確定，人民代表大會會議就必須依此進行，而不能隨意地調整議程，否則將影響會議的嚴肅性和權威性。擬定會議議程，主要依據是地方人大的職權範圍。《地方組織法》規定了縣級以上的地方各級人民代表大會享有十五項職權，其中，經常列爲人民代表大會議程的有：“審查和批准本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們執行情況的報告”、“聽取和審查本級人民代表大會常務委員會的工作報告”、“聽取和審查本級人民政府和人民法院、人民檢察院的工作報告”。但在實踐中，“本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們執行情況的報告”卻是以書面形式印發給代表在分團活動中進行審議，並不在全體會議上安排作報告。這種做法主要是基於會議過短所致，所以有一定的合理性，但也可能產生一些不利影響，即造成代表們較爲關注人大常委會工作報告和“一府兩院”工作報告，從而忽視各專項工作報告的審議工作。因此，筆者認爲，“本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們執行情況的報告”也有必要安排在全體會議上作報告。另一方面，會議日程的安排。代表大會的日程安排是由常委會辦公室草擬，交常委會主任會議決定。而後，會議日程草案提交大會開幕前的主席團第一次會議通過，再印發給出席會議的代表和列席人員等。作爲會議籌備工作的靈魂，會議日程安排是否合理恰當，關係到會議期間各項工作能否如期完成。源於此，會議日程的制定“必須周密、嚴謹，既要符合法定的程序，又要互相銜接具有可操作性，特別是代表大會，除有日程外，還應有供工作人員和小組會議主持人使用的日程明細表。”
換而言之，草擬一份會議日程安排表，應該將每天會議應完成的事項明細到具體的時間，以便與會人員知道什麼時候在什麼地點開什麼內容的會，避免出現人找不到會場和會議找不到人的現象。
（三）高度重視會前代表活動，保障代表依法行使職權。代表是人民代表大會會議的主體，代表工作是人大工作的基礎。人大工作質量的高低，取決於代表能否依法履行職權。目前，會議期間的代表工作，已經取得了一定的成效，但閉會期間的活動尚未引起足夠的重視。改進籌備會議期間的代表工作，關鍵是要重視會前代表活動。一是積極開展會前代表聯繫選民活動。《代表法》第四條明確規定，代表應該“與原選區選民或者原選舉單位和人民羣衆保持密切聯繫，聽取和反映他們的意見和要求，努力爲人民服務。”爲此，應該積極組織代表開展聯繫選民活動，聽取原選區選民或選舉單位的意見和建議，反映他們的意願和要求，爲會議期間的審議工作奠定基礎。二是組織好會前集中視察活動。會前代表視察活動是代表傾聽民衆呼聲、收集民衆意願的一種重要方式，也是代表獲取第一手材料的重要途徑，有助於代表更好地知情知政，準確地把握社會發展中的熱點難點問題，審議好人代會的各項議案及報告，提出高質量的議案，意見和建議等。在視察過程中，人大常委會可以按照代表所從事的工作，或者以某項專題作爲依據，組建不同的視察組，打破代表小組的界限，鼓勵代表參加不同組的視察活動，充分發揮各個代表自身的專業優勢，促進不同代表團代表之間的交流。三是開展好會前代表團分團活動。開展分團活動，讓代表預先對人代會審議的工作報告（徵求意見稿）進行討論，將意見、建議提前反映到各項工作報告中，供“一府兩院”有關部門工作人員進行研究，吸收到工作報告徵求意見稿中，增強各項工作報告的民意基礎。四是積極組織並安排部分代表與“一府兩院”部門負責人舉行座談會，開展代表對“一府兩院”部門的詢問活動，爲代表履職提供平臺，使代表們的意見得到充分的表達，促進地方人代會會議質量的提高。五是應及時將開會的時間、地方以及議程等提前告知代表，以便代表提前做好安排，妥善安排好本職工作與代表工作。
（四）做好各方面的協調和溝通工作，保障大會的順利舉行。地方各級人民代表大會是地方國家權力機關，享有討論、決定本行政區域內各方面的重大事項權。舉行人民代表大會會議，也就成爲各地政治生活中的一件大事。這就意味着：確保人民代表大會會議取得圓滿成功，不僅需要人大自身的高度重視，而且還需要黨委、政府、人民法院、人民檢察院、工青婦等組織和團體的支持和配合。首先，會議籌備工作要始終堅持黨的領導，保證會議籌備工作在同級黨委的領導下有序開展。堅持黨的領導，是做好會議籌備工作的根本。這就要求，會議籌備工作中的重大事項和問題，如會議時間的安排、會議議程的確定、會議各項名單的擬定等，必須要及時向同級黨委報告和請示，使黨委能夠第一時間掌握會議籌備工作的進展程度。遇到有選舉事項時，應確保黨的意圖得到貫徹落實。同時，大會開幕式前成立臨時黨組，各代表團成立臨時黨支部，確保大會的各項工作在黨的直接領導下開展。其次，會議籌備工作要積極與“一府兩院”有關部門進行溝通，爭取它們的支持。審議“一府兩院”工作報告，是人大監督“一府兩院”及相關部門工作的基本形式。在會議籌備工作中，不僅要及時通知並督促“一府兩院”做好工作報告的起草工作，而且應要求“一府兩院”有關負責人必須按時參加會前代表活動，認真聽取代表們對各項工作報告徵求意見稿的意見和建議，並積極進行整理和吸收，進一步修改和完善各項工作報告。最後，會議籌備工作要與工青婦等社會組織和人民政協進行協調，獲得它們的配合。在現行政治生活中，工、青、婦等人民團體和人民政協扮演着重要的角色。《地方組織法》規定，“有關機關、團體負責人，經本級人大常委會決定，可以列席本級人代會。”一般來說，“有關團體負責人”主要指工會、共青團、婦聯等人民團體和其他需要列席人大會議的羣衆團體負責人。
同時，在實踐中，每次人大會議也會邀請政協委員列席大會開幕式，還有助於使人大作出的決定、決議和通過的法律易於得到貫徹和落實。
（本章完）