論堅持和完善人民代表大會制度
鄭麗簫
我國人民代表大會制度從1954年確立以來，已經走過60年不平凡的路程，在中國大地上深深地紮下了根。實踐證明，人民代表大會制度是迄今最符合中國國情的根本政治制度。然而，進入21世紀以來，隨着我國經濟社會的快速發展，人民代表大會制度出現了一些局部不適應的狀況，這說明隨着經濟社會的發展，經濟結構和社會結構也發生了變化，上層建築需要做出相應的調整。作爲上層建築的主體部分，人民代表大會制度也需要做出適應經濟社會發展的調整。當前，經濟體制和政治體制改革已經進入攻堅階段，每一步前行都將更加艱難，由利益調整和民生建設滯後引發的社會矛盾凸顯，由脫離羣衆和消極腐敗引發的公平正義問題成爲構建和諧社會的極大障礙。可以說，在經濟、政治、社會生活的新形勢下，我們面臨着進一步改革和完善人民代表大會制度的艱鉅任務。
一、人民代表大會制度在我國政治生活中的重要功能
（一）人民代表大會制度是實現黨的領導的制度載體
黨的十八大報告指出：人民民主是我們黨始終高揚的光輝旗幟。改革開放以來，我們總結髮展社會主義民主正反兩方面經驗，強調人民民主是社會主義的生命，堅持國家一切權力屬於人民，不斷推進政治體制改革，社會主義民主政治建設取得重大進展，成功開闢和堅持了中國特色社會主義政治發展道路，爲實現最廣泛的人民民主確立了正確方向。現代政治文明的演進和傳播，使民主日益成爲一種神聖價值，以至於當今時代的任何一種政權都必須從某種民主那裡取得合法性。然而，民主的神聖性並不意味着民主的現實性，民主要成爲一種現實，必須依賴一種有效的制度載體去支撐和實現。在中國，這個制度載體就是人民代表大會制度。黨代表工人階級實施政治領導，是人民當家作主和依法治國的政治保證。黨領導人民推翻剝削階級的統治，建立人民民主專政，就是要組織和支持人民依法管理國家和社會事務，當家作主，實現自己的利益和意志。這也是我們黨執政的根本目的和可靠的基礎。中國共產黨的領導是人民代表大會制度的靈魂，同時，人民代表大會制度又是黨對國家政權進行領導的制度載體。沒有中國共產黨的領導，人民代表大會制度就失去了靈魂，而離開了人民代表大會制度，黨對國家政權的領導就失去了制度載體，共產黨執政就形同虛設。
（二）人民代表大會制度是實現人民當家作主目標的制度載體
人民當家作主是社會主義民主政治建設的出發點和歸宿。我們強調堅持黨的領導，歸根到底是爲了實現人民羣衆當家作主的權利和根本利益。充分發揚人民民主，建設中國特色社會主義政治，是我國社會主義現代化建設不可分割的重要組成部分，也是推進各項事業，促進社會全面進步，實現國家長治久安的重要保證。而人民代表大會制度是我國社會主義民主的基石，它在最廣泛的範圍內將人民組織到國家政權中，進而使人民從形式到內容都成爲國家的主人，實現人民當家作主的目標。
（三）人民代表大會制度是依法治國的制度載體
社會主義民主和法制是緊密聯繫、相輔相成、相互保證的。發展社會主義民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化。依法治國的實質，是依照憲法和法律的規定來治理國家，管理社會事務。在社會主義市場經濟體制下，黨作爲執政黨，其領導人民實現當家作主和管理國家的方式必須有法可依、有法必依。黨領導人民制定法律，是通過人民代表大會這個制度載體去制定的，黨本身不能直接制定國家法律。同時，黨必須保證自己在國家法律範圍內活動，這是黨領導人民實現當家作主和依法治國的關鍵。
二、改革和完善人民代表大會制度的必然性
（一）“建設社會主義民主政治，最重要的是堅持和完善人民代表大會制度”
由於人民代表大會制度在整個國家的政治制度體系中具有“根本性”的權力淵源地位，其他的國家制度、國家機構，其權力、合法性均來自人民代表大會制度，在憲法和法律上，人民代表大會與其他制度和機構相比，是本源性的、根本性的，所以，人民代表大會制度乃是中國政治制度的本源和核心，人大民主乃是中國政治制度民主追求最爲直接、最爲核心的體現。而且，“人民代表大會的代表來自人民，人民代表大會代表人民行使國家權力，它對人民負責，接受人民監督。它確是實現人民當家作主、實現社會主義民主的形式”
。只有堅持和完善人民代表大會制度，人民當家作主才能真正實現，其他民主途徑的實現纔能有保障。離開人民代表大會制度去談民主，就是捨本求末。
（二）“政治體制改革繼續推進的一個重要方面是完善人民代表大會制度”
鄧小平同志曾經指出，“不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果，不能使經濟體制改革繼續前進就會阻礙生產力的發展，阻礙四個現代化的實現”
。胡錦濤同志也說過，不完善人民代表大會制度，就無法因應經濟、政治、社會生活中的新形勢、新問題。要完善人民代表大會制度，就必須把“制度建設擺在突出位置”，使之“更加成熟更加定型”
。當前，隨着我國經濟社會的發展，人民代表大會制度表現出了其在局部層面的某些不適應，比如選舉制等具體制度滯後於社會結構變化，不能很好地適應人民羣衆的民主訴求；流動人口參選等未得到充分重視；監督權等一些法定職權缺乏啓動機制和後評估機制，不能適應改革需要，等等。所有這些，都有待於人民代表大會制度的進一步改革和完善。
（三）建設社會主義法治國家要求堅持和完善人民代表大會制度
可以說，社會主義法治理念的提出，標誌着黨中央對建設社會主義法治國家的規律有了更加深刻的認識和把握，是馬克思主義法學的新發展，是中國特色社會主義理論體系的重要組成部分。社會主義法治理念的提出深刻地指明瞭社會主義法治的本質特徵，與資本主義法治思想相比，二者在理論基礎、價值取向、核心內容和制度設置方面均存在重大區別。資本主義法治框架體系的組織原則是分權制衡，而社會主義法治框架體系的組織原則是民主集中。鄧小平同志曾指出：“西方的民主就是三權分立，多黨競選，等等。我們並不反對西方國家這樣搞，但是我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權分立、兩院制。”
有學者認爲，依法治國首先就是依憲治國，其主要內容就是保障公民權利，限制政府權力，而作爲國家最高權力機關的人民代表大會，維護依憲治國的原則乃是其天然的職責。
三、改革和完善人民代表大會制度的有效途徑
（一）建設規範有效的公民授權機制，完善選舉制度
在我國，公民與人民代表大會的現實關係是全部政治制度的基石。理論上，公民與人民代表大會的關係是一種授權關係，它在解決政府權力的來源、合法性問題的同時，也要確定政府權力規範性的基礎，即政府權力的範圍和限度。也就是說，公民的任何授權都是有條件的、有目的的。授權的成立既意味着政府權力的合法取得，也意味着政府權力的有限性。在現代政治生活中，由於民主觀念的作用，授權到處都是以選舉的形式表現出來的。選舉制度在大多數國家構成了現實政治的重要基礎，在中國也不例外。在發展的意義上，社會主義政治文明視野中的選舉制度，應能很好地實現公民的選擇與公共政策之間的實際效應關係，進而爲實現人民當家作主提供充足的制度基礎。當然這需要一系列與選舉制度相適應的機制在其中發揮作用。黨的十八大報告所確定的當代中國政治發展的目標之一就是：更加註重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。
長期以來，我國的選舉制度及其實際運行過程中存在着幾個由來已久的問題：一是從直接選舉的範圍來看，在人大代表的選舉中，間接選舉的範圍仍然比較大；二是選舉的競爭機制還不完善；三是選舉的實際政治效應還不太明顯。在社會主義政治文明建設中，建設規範、有效的公民授權制度，必須要解決好上述三個問題。從各國選舉實踐的經驗來看，選舉制度無一例外地都存在着一個從不完善到逐步完善的過程，選舉制度的實際政治效應也隨之逐漸顯現。就此來看，我國政治文明建設中選舉制度的完善存在着下述較大的發展空間。
首先，關於擴大直接選舉範圍問題。經過了數十年社會主義現代化建設和經濟社會的巨大進步，擴大直接選舉的客觀條件越來越趨向成熟。從社會主義政治文明建設的要求出發，選舉制度正確的發展戰略應該是：採取漸進主義的改革策略，不斷擴大直接選舉的範圍。具體來說就是，目前選舉制度的框架內，在縣級以下直接選舉和縣級以上間接選舉的框架內，真正實現以合法性、政策選擇和監督爲實際政治效應的選舉，實踐中養成公民與現代選舉制度相適應的行爲文化，然後再擴大直接選舉的範圍，直至將中央政府的權力直接建立在公民直接授權的基礎之上。
其次，關於在選舉中引入競爭機制問題。從操作的層面講，建設規範的並有實際政治效應的公民授權機制，首先要完善現有的選舉制度，在現有的制度框架內，調動全部的制度內資源，使選舉制度的實際運行能夠產生出相應的政治效應。而要調動現有選舉制度內的全部資源，就必須完善有關的各種機制，如候選人的提名機制、代表的責任機制，特別是要引入選舉本質上所要求的競爭機制。因爲沒有競爭的選舉從來就不是完全意義上的選舉，這樣的選舉充其量只能使權力獲得十分有限的合法性，基本上無法達到公民通過選舉參與公共政策過程以及對代表和官員進行監督罷免的目的。
最後，在選舉制度中，強化公民監督機制的安排。理論上，選舉過程包含着建立授權和責任兩種關係的意義，只有這兩種關係在現實中表現出平衡的狀態，選舉制度的完整意義才能呈現出來。但在實踐中，選舉過程通常只注重純粹授權的安排和意義，而責任的意義則常常被忽略。在我國，這種狀況表現得非常突出。總體上看，我國選舉制度及其實際運行在相當程度上沒有引起各級人大代表和官員對公民負責的結果，或者說，大體上沒有能夠改變中國社會長期存在的政治責任狀態：即對上負責，而不對下負責。上諂下驕的官員作風仍隨處可見。改變這種局面，一是要嚴格地實行競爭機制基礎上的差額選舉，強化人大代表和官員的權力來自於公民授權的制度表現；二是完善現行的公民監督制度，解決公民監督的動力機制問題。
（二）加強人民代表大會的內部結構優化
結構與職責相適應的問題是社會主義政治文明的一個基本要求。相對於人大的職責而言，代表構成、機構設置、工作機制等都存在着一個最佳配置狀態的要求。在這一層面上，社會主義政治文明建設就是要追求這一最佳狀態。從職責的要求和實際情況來看，人大自身建設中的結構優化仍有待於進一步加強。
首先，優化人大代表結構。長期以來，代表名額的分配和候選人的確定通常都會考慮區域、民族、行業、界別等因素。就歷屆全國人大的組成情況來看，代表中包括了工人、農民、知識分子、解放軍、幹部、港澳同胞、歸國華僑、少數民族、婦女、中共黨員、民主黨派、無黨派人士等身份的代表。這從一個角度表明了我國人大代表結構的合理性。但是，人大代表結構的優化既要考慮到它的代表性，也要考慮到它履行職責的要求。就此
而言，我國人大代表構成長期存在官員比例偏大的現象，這既影響着人大的代表性，更影響着它職責的履行。由官員在代議機構中代表社會，存在着一種不容忽視的矛盾，即不能很好地反映民意或脫離社會的矛盾。我國人民代表大會制度的一個基本特點，就是“一府兩院”，由作爲權力機關的人大產生，向人大負責，受人大監督。而官員同時是人大代表，顯然是一種類似於“運動員同時是裁判員”的角色混淆。這樣一種結構既會影響人大向“一府兩院”授權的合法性，更使人大對“一府兩院”的監督無法落實。
其次，優化人大與常委會之間的關係。在比較議會制度上，人民代表大會設常務委員作爲其常設機關，是我國的一個顯著特點。從實踐中看，應該說這也是我國社會主義政治文明在代議制度上正在形成的一個特點。人大常委會的設置是由我國的國情所決定的。對此，彭真同志曾經從全國人大的意義上解釋說：“我國國大人多，全國人大代表的人數不宜太少；但是人數多了，也不便於進行經常的工作。全國人大常委會是人大的常設機關，它的組成人員是人大的常務代表，人數少可以經常開會，進行繁重的立法工作和其他經常工作。所以適當擴大常委會的職權是加強人民代表大會制度的有效方法。”
這段話清楚地說明了我國人民代表大會代表人數較多的原因。一般規模不超過三千人，巨大的代表規模也影響到討論問題的深入程度和會議效果。通常情況下，全體會議很難對會議議題展開充分討論，只能通過代表團或代表團小組會議的形式討論議題。而人大常委會的情況就完全不同了，常委會人員一般在一百多人。人民代表大會與人大常委會顯然存在着一種功能分化和互補的狀態：人民代表大會主要提供政治合法性的功能，包括政府權力的合法性和公共政策的合法性；而人大常委會則在此基礎上，更主要地提供着公共政策和監督的功能。社會主義政治文明建設尋求的就是它們之間在社會發展的基礎上如何更好地履行人大職責的境界。
（三）健全激活人大監督權的體制機制
作爲權力機關的人大與“一府兩院”的關係是單向的主從關係，是抽象的政府權力與具體的政府權力的關係，是授權與職責的關係，是監督與負責的關係。這意味着人大取之於人民的政府權力必須有具體的量化形式。也就是說，人大不能夠直接行使諸如行政、司法之類的具體政府權力，而同時這些具體的政府權力又必須向人大負責，並通過人大向人民負各自的責任。
從制度安排上來看，人大並不缺少監督的權力，而是缺少激活這種監督權的種種機制。就此而言，完善人民代表大會制度的一個重要方面，就是解決人大的監督機制問題。
首先，解決人大監督權行使的程序化問題。在近些年立法的輿論中，有關監督法的立法呼聲一直非常高。這反映了在權力濫用和腐敗現象蔓延的情況下，人們期望人大能夠負起它的憲法責任，發揮應有的監督作用；期望制度安排中的監督機制能夠產生實效。人大並不是沒有監督權，不是缺少憲法的監督授權，而是沒有行使好、落實好監督權。造成這種局面的主要原因是責任不明，人大監督權行使的動力不足，缺乏有關監督權如何行使的程序性規定。因此，監督法的主體內容不應該是法律授權，而應該注重於監督程序的規定。更準確地說，人大監督權的行使特別需要的是監督程序法。
人大的監督功能不能到位，反映了這一領域內製度供給的不足。因此，要改變目前人大監督不力的現狀，就必須在憲法授權的範圍內開發制度內的潛在資源，探索有利於監督權落實的新形式。比如，各級人大對其所產生的官員具有質詢、罷免等權力，而現實中人大對這部分官員較常見的腐敗和濫用職權現象，行使這項權力並不多見，這其中的一個很重要原因就是在相關程序上缺乏操作性。人大對其產生的官員需要時常保持一種監督的張力，這種張力恰到好處的表現就是：經常提出一些罷免案，但這些罷免案又常常不易得到通過。而另一種現象則是人大監督權不張的象徵：罷免案很少，一旦提出就會得到通過。
其次，解決人大立法監督的實效化問題。根據憲法和立法法，我國已經建立起了以權力機關特別是最高權力機關爲核心、其他機關爲輔助的立法監督制度。但是，現實中存在着突出的立法無序現象。比如地方保護主義行政規章的猖獗等，說明這個制度存在着漏洞，它沒有產生制度所追求的實際效果。立法監督所解決的核心問題是政治體系內規範性文件的合憲性、合法性問題，其目的是要通過一定的監督機制，建立以憲法爲準則的統一的法律體系。
實踐中，各國解決這個問題的機制不盡相同。從主體上看，有立法機關監督、司法機關監督和專門機關監督的模式。我國採取的是立法機關監督的模式。它的大體內容是：全國人大有權改變或撤銷它的常委會所制定的不適當的法律，有權撤銷全國人大常委會批准的違背憲法和法律原則的自治法規；縣以上的地方各級人民代表大會有權改變或撤銷它的常委會制定和批准的不適當的地方性法規；全國人大常委會有權撤銷國務院和省級人大制定的與憲法、法律相牴觸的行政法規和地方性法規；有權撤銷省級人大常委會批准的違背憲法和法律基本原則的自治法規；縣級以上的人大常委會有權撤銷本級人民政府作出的不適當的決定和命令；上級人大常委會有權撤銷下一級人大常委會制定的不適當的規範性文件；全國人大常委會有權糾正或撤銷國務院、最高人民法院和最高人民檢察院在具體適用法律中所作出的不符合立法原意的行政解釋和司法解釋；等等。
總之，我國的人民代表大會制度只有60年的發展歷程，還存在許多可以完善的地方，不斷對之修正完善，乃是保持人民代表大會制度生命力的必要之舉。
（本章完）