山西飯店坍塌事故背後：農村自建房存在監管漏洞
（原標題：山西飯店坍塌事故背後：農村自建房存監管漏洞，山西住建廳稱沒有相關地方性條例）
8月29日，山西臨汾襄汾縣發生了一起農村飯店坍塌事故，事故發生時一場壽宴正要舉辦，經過近20個小時的現場搜救，事故最終造成29人遇難，28人受傷。
該飯店爲農村自建房，經過多次改建。事故發生後，國務院安全生產委員會進行掛牌督辦，8月30日，山西省人民政府成立襄汾縣“8·29”飯店坍塌重大事故調查組，對事故展開調查。山西省應急管理廳派出的事故調查組也於8月31日進駐襄汾。襄汾縣住房保障和城鄉建設管理局也向媒體表示，正在調查涉事飯店是否是違建。
事故背後，透露出農村自建房屋安全監管該如何保證的問題。尤其農村自建房屋用作經營性、聚集性場所可能存在的安全隱患，都成爲大家更關注的問題。
9月2日，紅星新聞記者聯繫了山西省住房和城鄉建設廳村鎮建設處，工作人員稱，目前對農村自建房，鄉鎮政府會組織農業和自然資源部門，按照此前農業農村部和自然資源部出臺文件，對房屋宅基地適用範圍進行查驗。但山西省還沒有對農村自建房安全監管的地方性條例。
據悉，山西省政府已決定從即日起至11月底在全省範圍內開展城鄉領域安全隱患專項排查整治。
▲坍塌現場已清理完畢
飯店何以倒塌？
專家：房屋建成後再次改造肯定會對建築安全造成影響
在網上流傳的視頻中，過壽的老人哭訴，“一二十年的飯店，怎麼就塌了呢？”。工商資料顯示聚仙飯店在2003年就已經成立。赴現場採訪的紅星新聞記者瞭解到，發生事故的聚仙飯店爲1982年左右村民自建房，並分幾次建設。房屋建築面積爲兩層400平米，坍塌的院子部分約100平方米，爲磚混結構。“宴會廳”以前爲一層，後來馬路擡高，成了地下室。
參與事故現場救援的天龍救援隊負責人鄭建勇告訴紅星新聞記者，宴會廳上方是用預製板修建的，又加了一層水泥，中間的鋼筋已經生鏽，推測是預製板老化造成的坍塌。
參與救援的襄汾藍天救援隊隊長郭偉亮在接受媒體採訪時稱，宴會廳高度大約3米，上方是用預製板搭成的天花板，又加固了一層水泥，有幾根柱子支撐着，這次事故就是上面的預製板塌下來了。在現場探訪的紅星新聞記者注意到，坍塌的預製板中的鋼筋沒有人的小拇指粗，而宴會廳房樑的鋼筋也不過大拇指粗細，且鏽跡斑斑。
▲部分預製板碎塊裸露鋼筋沒有小指粗，且鏽跡斑斑
那麼，是否是預製板老化或質量問題造成了房屋坍塌？某市住建局一位業務負責人向紅星新聞記者表示，預製空心板是一種預製結構，使用預應力混凝土，內部的鋼筋經過冷拔，雖然看起來很細，但承載力強大。預製板製造時使用的冷拔鋼筋，一般要從8毫米直徑拉伸到4毫米直徑，使其變得更有承載力，這是一種科學的預應力。
一位送蛋糕的師傅提示了房屋坍塌的另一種可能。他曾向三聯生活週刊的記者表示，事故發生前，他曾注意到飯店東側牆面扭曲。現場也有人證實，宴會廳南北、西向分別是獨立廂房和廚房，東面只有一堵牆支撐，發生坍塌時也是東面先倒塌。
根據已經掌握的信息，北京一家建築安全鑑定公司的技術人員向紅星新聞記者表示，從網絡照片上了解到，該房屋由於擴建之後屬於混合結構，由一層有磚牆承重，中間大廳有混凝柱承重，二層樓板採用圓孔板，二層爲輕鋼結構。主要倒塌部位在中間大廳，瞬間倒塌造成人員傷亡，從技術角度去分析，結構出現整體倒塌主要可能是豎向承重構件或地基基礎問題，但不排除預製板存在的問題，具體根據後期相關部門調查爲主。
至於預製板的使用年限和質量問題，這位技術人員表示，預製構件廠生產預製板構件都是有國家標準，且出廠需進行荷載檢驗符合要求。但是農村居民使用的存在問題的預製板有可能屬於二手或非正規預製廠生產的構件。如果是合格的預製板在正常使用環境下，使用壽命與建築設計年限一致，50年。但房屋建成後再次改造肯定會對建築安全造成影響。
▲坍塌物
事故背後暴露農村自建房的安全監管難題
農村自建房不適用《建築法》
目前，官方尚未公佈坍塌事故原因，但背後的農村自建房質量問題值得關注。這其實並不是一個新問題。
重慶渝中區政協委員、鉅沃律師事務所合夥人齊飛曾長期關注農村自建房安全監管問題，曾任民建渝中區副主委、渝中區政協常委的齊飛，在2015年就在民建中央官網撰文《農村自建房屋安全監管亟待加強》。
他在文中稱，近年來，城鎮化步伐不斷加快，農民改善居住條件的願望愈發強烈，農村建房熱持續升溫。長久以來，農民居住房屋以自建爲主，然而由於農村建設行爲點多面廣，受農民自身缺乏建築知識和質量安全意識不足，行政主管部門管理滯後等內外因素的影響，農村私人建房實際上仍處於粗放式的發展狀態，暴露出了許多令人擔憂的安全隱患。
該文透露，具體而言，農民自建房屋產生諸多安全問題的原因包括：第一農村住房建設法規體系的缺位；第二，安全監管機制的缺失；第三，農民建房資金壓力較大導致安全隱患突出。
5年過去，接受紅星新聞記者採訪時，齊飛表示，目前許多地方的農村自建房安全監管仍產處於真空狀態。
紅星新聞記者查閱發現，我國於2019年修訂的《建築法》第八十三條規定，農民自建低層住宅的建築活動，不適用本法；《建築工程質量管理條例》也將農民自建低層建築排除在外。
國務院1993年公佈實施的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》對村莊、集鎮規劃區內進行居民住宅、鄉（鎮）村企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業等的建設的設計、施工管理都進行了規定。包括對施工資質、設計圖紙、工程質量、建材質量、開工申請、竣工驗收等，並設置了罰則。但這份條例僅針對2層（含2層）以上的住宅。
對此，齊飛撰文表示，儘管國務院《村莊和集鎮規劃建設管理條例》明確在鄉鎮村莊，集鎮規劃區內新建房屋樓層與選用設計都做出了相關規定，但這一規定對農村實際情況的把握不全面，在現實中並沒有得到貫徹執行，質量監督，驗收辦證等各環節的進行都比較混亂。
比如相關法規規定，三層以下、300平方米、總投資30萬元以下的農民自建房屋不屬於政府質量安全監管範圍，導致大部分農民建房的質量安全處於無人監管的狀態。
此外，自2004年國務院發令取消村鎮建築工匠從業資格審批以來，沒有合適的技術力量和專業隊伍能夠及時替代，造成村鎮建設管理部門對大量從事農民住宅建設的個體工匠執業情況失去控制，削弱了對農民住宅工程質量安全的監管。
針對這種情況，一些地方出臺了地方性條例或措施。比如2010年，針對一起在建房屋坍塌事故，安徽省明確要求，鎮、鄉和村莊規劃區內限額以上工程必須按照相關強制性標準，由取得相應設計資質證書的單位進行設計，由有資質的施工單位承建，並由縣（市、區）級建設行政主管部門及委託的工程質量安全監督機構實施監督管理，全面納入政府監管。對鎮、鄉和村莊規劃區內限額以下工程和農民自建兩層以下住房，由鄉鎮人民政府負責監管，可以由具有施工資質的單位和農村個體建築工匠承建，施工單位和工匠都要與業主簽訂施工安全責任書。
同時，安徽省城鄉建設部門將組織編制和修訂農民自建住宅標準、通用設計圖集和農村住房施工技術導則，向農民無償提供。開展農村個體建築工匠培訓，爲農村建房提供技術支持。
2017年，河南周口也出臺了《農村村民住宅建設管理暫行辦法》，提出縣級建設行政主管部門對三層以上村民自建住宅和建設集體住宅依法實施監督管理，依權限核發施工許可證和實施質量安全監管。鄉鎮政府負責本行政區域內村民住宅建設管理，依權限核發鄉村建設規劃許可證，履行對村民質量安全違法行爲的監管職責。
齊飛指出，更多的地方對農村自建房的監管僅僅存在於驗線覈准，即覈准建築有沒有多佔土地。而至於質檢、安檢、工程監理都不可能在施工中出現。由於缺乏有效的手段，農民建房違法搭建、擅自加層等違法現象十分突出。
▲坍塌的宴會廳中央掛着一個大幅“壽”字
農村自建房安全監管地方性規範
山西尚未出臺
有基層住建局負責人向紅星新聞記者坦言，“住建局對於違建管理只能保證城區範圍，鄉下實在管不過來”。
那麼，農村自建房用於經營性、聚集性場所是否有安全監管保證？上述某市住建局業務負責人告訴紅星新聞記者，用於經營的農村自建房具有了公共性，理應提出更高建設質量要求。涉及到公衆安全的建築，應該實施招投標，然後辦理施工許可證。施工許可證辦理過程中必須滿足具有土地證、規劃許可證、圖紙審查等8個條件。
但這樣的要求也只能針對兩層以上、300平方以上、投資30萬以上的建設項目。如果沒有達到規模上的要求，就要看是否有對應的地方性規範。
但山西省住建廳告訴記者，山西沒有出臺對農村自建房安全監管的地方性規範。9月2日下午，紅星新聞記者聯繫了山西省住房和城鄉建設廳村鎮建設處，工作人員稱，目前對農村自建房，鄉鎮政府會組織農業和自然資源部門，按照此前農業農村部和自然資源部出臺文件，對房屋宅基地適用範圍進行查驗。但山西省還沒有對農村自建房安全監管的地方性條例。
發生事故誰來承擔責任？
追究監管責任要看當時當地法律規定
在接受紅星新聞記者採訪時，聚賢酒樓所在的陳莊村的村支書祁佔國表示，飯店下面是祁某華的宅基地，村上沒有具體要求。至於飯店，祁某華有完整的營業執照和食品經營許可證，有具體的監管單位，村裡沒有這方面管理權力。
那麼飯店倒塌應該由誰來承擔責任？上述某市住建局業務負責人告訴紅星新聞記者，正常的房屋責任事故，主要有五大主體：建設單位（業主）、施工單位、監理單位、設計單位和地質勘測部門。對照他們是否履行職責，劃分責任。
在農村，有規定地方，要查施工人員的從業資質，圖紙審查，招投標監督。按照規定縣一級的住建部門對本行政區內的城鄉建設進行監管，鄉鎮一級的土地所對行政區內的建設項目有發現報備責任。按照規定，規模以上建設項目還必須進行竣工驗收。在這個流程中縣級建設主管部門有監察大隊負責監管，不接受監督就要接受處罰。但是如果相關部門沒有盡到監管義務，就要追究瀆職責任。
如今飯店法人祁建華已經被採取強制措施。齊飛律師認爲，餐廳的經營者首先應該承擔消費者的人身損害責任。房屋的產權人是第一位的賠償責任人。但施工方責任需要具體分析，在農村，許多房屋建設是親戚朋友來幫忙，並沒有正規的施工單位，如果是這樣，他們不會承擔責任。如果是正規施工單位，就要了解房屋垮塌原因，如果施工單位僅僅按照圖紙施工，就要看是否是設計單位的責任。
至於住建局、鄉政府是否需要承擔監管責任？齊飛認爲，發生事故的房屋已經建設幾十年，要看當時當地的法律是否規定了監管責任。
9月2日下午，紅星新聞記者向山西省住建廳詢問針對這起坍塌事故的調查進展，以及調查中是否存在監管失職，但未得到回覆。
據新華視點9月2日消息，爲深刻吸取臨汾市襄汾縣陶寺鄉陳莊村聚仙飯店坍塌事故教訓，山西省政府決定從即日起至11月底在全省範圍內開展城鄉建築領域安全隱患專項排查整治。
此次專項整治範圍爲全省城鄉建築領域，重點爲農村、城鄉接合部和城市社區。整治內容爲違法佔地、違法建設、違規改造和裝修、擅自改變房屋用途、存在重大安全隱患的建築，違法違規審批經營活動等，整治分爲全面摸排、掌握底數，立即整改、消除隱患，壓實責任、建立長效機制三個步驟同步推進。