合村並居20年：算算拆建背後的經濟賬
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近期，山東“合村並居”受到輿論熱議。面對各界質疑，山東省高層頻頻表態：充分聽取農民意見，決不能逼迫農民同意。
在6月17日召開的發佈會上，山東省表態“拆不拆、搬不搬、建不建，由農民羣衆說了算”。隨後，山東省委副書記、代省長李幹傑在調研“農村社區建設工作”時再次重申這一意見。
6月27日上午，在山東召開的“美麗宜居鄉村建設視頻會議”上，山東省委書記劉家義進一步表示，對正在實施但羣衆意見較大的、正在研究準備實施的、以及已經研究尚未實施的，先一律暫停，進行重新甄別。
劉家義表示，“個別地方思想認識有偏差，工作統籌銜接不夠，徵求羣衆意願不充分，侵害羣衆利益問題仍然存在，有的地方工作推進存在冒進傾向，做羣衆工作不深不細、工作簡單化。
回望“合村並居”二十年的歷史，地方政府通過合村並居背後的土地“增減掛鉤”政策，既能提高土地使用效率、滿足城市發展的用地需求，也能通過土地指標的跨地區交易爲扶貧、鄉村振興等籌集資金。但在實際操作中，也曾出現利用“增減掛鉤”擴大建設用地規模、突破週轉指標、違背農民意願大拆大建等問題。
土地指標以稀爲貴。有學者擔心，大拆大建之下土地指標過剩，交易市場難以消化：指標賣不出去，建設新社區的鉅額貸款無法償還，地方政府因此形成了鉅額地方債務。與此同時，“並居”安置的承諾也有可能無法兌現，農民或陷入“搬遷致貧”的境地。
從“佔補平衡”到“增減掛鉤”：
地方城市化亟須建設用地指標
講到合村並居背後的經濟賬，繞不開“增減掛鉤”政策。
按照土地管理法規定，中國對耕地有“佔補平衡”要求：非農業建設經批准佔用耕地的，按照“佔多少，墾多少”的原則，由佔用耕地的單位負責開墾與所佔用耕地的數量和質量相當的耕地。
上世紀90年代後期，經濟發達地區正在快速城市化，對建設用地有很大的需求。但這些地區也往往面臨耕地不足、開墾困難等問題，在國家對“佔補平衡”管理愈發嚴格的情況下，地方急需擴展土地指標渠道。
2000年6月，中共中央和國務院聯合發佈11號文，提出對以遷村並點和土地整理等方式進行小城鎮建設的，可在建設用地計劃中予以適當支持。“鼓勵農民進鎮購房或按規劃集中建房，節約的宅基地可用於小城鎮建設用地。”
這一政策被視爲“增減掛鉤”的雛形。從這時開始，“增減掛鉤”就與合村並居等做法有了聯繫。
2004年，國家正式明確了這一政策，《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》首次提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。”
剛剛誕生的“增減掛鉤”在小範圍試點曾出現多種亂象。福建省國土資源廳耕地保護處主任科員黃錦東曾在一篇論文中稱，在執行中，地方政府存在借增減掛鉤擴大建設用地規模、擅自突破週轉指標、強迫農民“上樓”和跨行政區域設置掛鉤項目等傾向。
經過幾年試點和整頓，2008年《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》發佈，“增減掛鉤”正式推向全國。
這份文件將“增減掛鉤”明確爲：依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾爲耕地的農村建設用地(即拆舊地塊)和擬用於城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(以下簡稱項目區)。
簡而言之，可以通過合村並居等方式，將農村一些原本用於“蓋房”的土地復墾爲耕地，由此釋放出城鎮建設用地指標，用於城市建設。
“通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地佈局更合理的目標。”前述文件形容。
不過，“增減掛鉤”中的亂象未能根治。“在土地經營巨大收益驅動下，地方政府利用增減掛鉤擴大建設用地規模、突破國土資源部週轉指標、違背農民意願大拆大建等問題依然突出。”黃錦東在論文中寫道。
針對這一問題，2010—2011年，國土資源部密集發文規範，多個省份也被要求整改。
例如，當時山東省被要求停止實施項目區174個、拆舊規模8.39萬畝、週轉指標7.28萬畝，覈減週轉指標項目區84個，覈減週轉指標1.68萬畝；浙江省被要求暫停城鄉增減掛鉤節餘指標跨縣調劑等。
“增減掛鉤”中的土地指標交易：
每畝地可收益30-50萬元
“增減掛鉤”創造的經濟效益通常有兩個來源。其一是地方政府通過這種方式換得城市的建設用地指標，並由此在城鎮化、經濟發展等過程中收穫綜合經濟效益。另一部分更爲直觀的收益，來自於對城鎮建設用地指標的跨地區交易。在國家政策不斷開閘的情況下，指標交易範圍也從縣內擴展到省內再到跨省交易。
南京信息工程大學法政學院副教授顧湘在一篇文章中介紹，增減掛鉤指標在政策設計之初僅限於縣域內流轉；2008年“汶川地震”災後重建首次突破地域限制，允許部分重災縣的節餘指標在市域流轉。進入2016年，國土資源部開始允許集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區的增減掛鉤節餘指標在省內流轉。
2017年，國土資源部允許深度貧困地區城鄉建設用地增減掛鉤指標進行跨省交易，通過完善土地利用規劃和特殊審批政策等方式，支持深度貧困地區脫貧攻堅。需要說明的是，跨省的土地指標交易因限制在深度貧困地區所以相對較少，省內交易更爲常見。
地方政府這部分經由土地流轉獲得的收益並未被系統公開，但在不少公開資料中能略窺一二。
例如，2018年由自然資源部承辦的扶貧用地政策論壇上，時任自然資源部黨組成員張德霖介紹，全國城鄉建設用地增減掛鉤結餘指標流轉累計收益達800億元。
從公開資料看，經由“增減掛鉤”創造的土地指標，每一畝就可創造30-50萬元的收益。
例如，原四川省國土資源廳2018年發佈的《關於貧困地區城鄉建設用地增減掛鉤結餘指標流轉指導價格的通知》顯示，該省增減掛鉤結餘指標流轉指導價格爲30萬元/畝。
2018年發佈的《山東省使用跨省域調劑城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標及資金收取實施細則》顯示，山東省節餘指標使用價格爲每畝30萬元，附加規劃建設用地規模的，每畝再增加50萬元。
一個備受關注的案例出現在2016年。安徽省金寨縣通過“引導農民有序集中居住”“有償自願清退宅基地”等方式，在土地復墾後結餘出萬餘畝土地指標，並在省交易平臺上，以平均48萬元/畝的價格交易到合肥市、馬鞍山市、滁州市等地，總收益超過50億元。
“這樣鉅額的收入意味着貧困縣不僅能推動貧困戶和偏遠山區農戶的大規模搬遷，而且能推動貧困縣全方位地實施脫貧攻堅和鄉村振興戰略，推動大規模更新農村基礎設施、產業扶貧、美麗鄉村建設等等。”武漢大學社會學院副教授夏柱智在一篇論文中評價。
土地指標以稀爲貴：
大拆大建還能帶來土地收益嗎？
需要說明的是，“增加掛鉤”政策不僅應用於“合村並居”，除宅基地外，農村公益性公共設施用地和經營性用地等農村建設性用地均可納入到這一範圍。
但也有學者指出：土地指標交易之所以有“市場”，在於經濟發達地區對於城市建設用地指標的需求。可一旦小範圍“合村並居”演變爲大範圍內的“大拆大建”，過剩的土地指標能否全部交易出去就要打上問號。
武漢大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰在近期撰寫的一篇文章中舉例，某市因自身財力不足，曾希望將拆農民房子所減少的農村建設用地變成可以交易的城市建設用地指標。但當地減少的農村建設用地掛鉤形成的城市建設用地指標遠遠超過市場需求。
“原本指望靠拆農民房再賣指標獲得土地財政收入，用這個收入償還建設社區的貸款。現在指標賣不出去，建設社區的鉅額貸款無法償還，地方政府因此形成了鉅額地方債務。”賀雪峰說。
夏柱智也在論文中表示，2012年以來，通過土地指標交易轉移發達地區的財政收入是其中最新，也是最複雜的一種。發達地區在“購買”貧困地區土地指標的同時，向貧困地區轉移了大量的土地財政收益。
但他也表示，在土地扶貧政策驅動下，貧困縣通過土地指標換取扶貧資金的方式，也使得縣域陷入土地財富的幻象，嵌套在虛擬的土地指標市場，衝擊了過去20年形成的中國特色的縣域發展模式，造成了隱性的地方債務困境和嚴重的形式主義問題，不利於脫貧攻堅及後續鄉村振興戰略。
不容忽視的“成本”：
拆遷補貼、新建社區、土地復墾
在合村並居中，地方政府也需要付出相應成本：拆村建村、土地復墾等都需要支付相關補貼和花費。
通常來講，以“合村並居”的方式將農民從原有鄉村遷出後，政府需要新建集體社區以形成“並居”，進而兌現提高公共服務、節約管理成本等諾言。“增減掛鉤”也要求，地方政府要將“節省”出的農村建設用地復墾爲耕地。
這兩大部分“成本”視地區、項目不同也有所不同。
在復墾方面，山東省沂源縣魯村鎮南泉村的城鄉建設用地增減掛鉤項目採購需求公示顯示，沂源縣魯村鎮南泉村計劃拆舊復墾面積17.91畝，採購預算爲104.7萬元，約爲每畝5.8萬元。工程內容涵蓋石牆拆除、挖掘機清理表面、幹砌毛石擋土堰、平整場地等。
河北省土地整理服務中心高級工程師鄭小剛在今年發表的一篇文章中披露，截至2019年底，河北省城鄉建設用地增減掛鉤拆舊復墾完成486個，完成復墾面積0.57萬公頃，從驗收項目數量來看，驗收率爲44.30%；從驗收面積來看，驗收率僅爲33.35%。這其中，除了有拆遷難度大、調整審批變更慢的原因外，也存在復墾資金籌措難度大的因素。
“目前河北省城鄉建設用地增減掛鉤項目實施資金主要依靠地方政府財政資金，個別非貧困縣近年來經濟發展不景氣，財政資金吃緊，無力投入。”他說。
就合村並居的相關建設費用，山東省惠民縣李莊鎮合村並居安置項目招標公告顯示，擬建設建築總面積6萬多平方米，建築層數爲12層的項目。其計劃投資達到1.1億元。
由於合村並居常常是先拆後建，從開工到通過土地指標交易籌集到資金常需要一定時間。此時，建設成本需要通過財政補貼、農戶自籌等方式先行籌措。
中國人民銀行下屬支行曾披露信息顯示，某縣計劃2010年實現2000戶農戶並居，需要建設新居2000套、面積約20萬平方米，加上配套設施，平均每平方米造價約1400元，預計投資2.8億元，這相當於該縣財政收入的2倍。這也意味着，即便是採取目前通行的財政補貼一部分、並居後閒置土地轉讓籌集一部分、農戶自籌一部分的方式，財政資金仍捉襟見肘。
在近期召開的新聞發佈會上，山東省財政廳黨組書記、廳長劉興雲稱，目前山東省一些地方結合土地增減掛鉤政策推進農村社區規劃和建設，在項目實施過程中政府需要承擔大量的水電氣暖路等配套基礎設施建設。
“即使在平原地區，項目出地率較高，土地增減掛鉤取得的收益，也難以完全覆蓋項目成本，地方政府還需要再投入一部分資金，不可能增加財政收入。”他說。
“農戶自籌”部分也可能讓農戶難以負擔。人行德州市中心支行的論文介紹，當地有部分農戶無法在短期內籌集到資金，也面臨着資金難題，甚至有約10%的農戶由於家庭經濟狀況差，根本無力承擔這一費用。
實踐中甚至還存在農民拆遷沒有補償的情況。賀雪峰撰文介紹的一個案例顯示，某省某村的合村並居方案是，按時上交院落並驗收合格後，每戶每月發放臨時過渡補助費600元，一次性支付18個月臨時過渡補助費，發放每戶一次性搬家費1000元，每戶5000元獎勵金及拆舊補助10000元，共計26800元。
同時，據賀雪峰計算，當地村民還要花9～22萬元購買一套無裝修的“社區樓房”。他把這種情況形容爲：搬遷致貧。
“在合村並居政策下，村民被拆之後，居住質量不僅大大降低，還得倒貼10萬左右才能住進樓房。”在近期受到熱議的一篇文章中，武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員呂德文寫道。
“諸城模式”何以成功？
以農民意願爲依據，符合市場規律
合村並居也不乏成功案例。山東省諸城市從2007年7月開始開展村莊合併，成爲全國首個撤銷全部建制村的城市。“諸城模式”也自此引發關注。
山東財經大學法學院教授武中哲曾撰文分析當地的合村並居模式。在他看來，諸城市在推行合村並居的過程中沒有引發明顯的社會衝突，當地農民對這種模式具有較高程度的認可和接受。
據介紹，隨着城鎮化發展，當地中青年大多外出打工，村裡只留下老人、婦女、兒童。在一些村莊萎縮的同時，一些產業、資源基礎好的村莊則開始擴張，村民能基本實現本地就業。
“村莊之間的嚴重分化使不同村莊的村民福利也產生了較大的差異。逐漸萎縮並退化的村莊不但缺少基本的公共服務，村民的基本福利也只維持在較低的水平，需要公共財政的支持。”武中哲表示，在這樣的背景下，村莊整合進入了決策者視野。
武中哲分析，諸城在推進合村並居中主要存在兩種模式，其一是依靠市場力量推動，其二則是依靠行政力量推動。前者依靠產業帶動，居民的就業問題與居住問題同步得以解決。後者先建設社區框架，再吸引周邊村民入住，農民的職業沒有發生根本變化。
他舉例，某一依靠市場力量整合的社區，其下屬5個村莊距離非常近，且都位於城市近郊，土地具備相當高的市場價值，也藉由土地和建築租賃市場的發育提高了集體收入。同時，社區中各個自然村的利益已經通過新的集體經濟進行了整合，轄區居民通過股份制方式定期獲得分紅，集體福利則主要是社區提供的養老服務，社會保障主要是農村醫療保險。
另一依靠行政力量形成的社區，其下轄自然村沒有固定的工商業產業，只從事農業生產，土地也很難產生農業以外的經濟收益。“即便是社區能夠實現規模化的農業生產，在當前的條件下產生的經濟收益也很難承擔農民上樓居住的成本，農民的居住方式與生產方式產生了矛盾。”
武中哲認爲，合村並居的出發點是推進城鄉一體化，縮小城鄉差距，營造農村社會新秩序。但這一政策並非對所有的農村地區都適合，其合理性一方面取決於社會的現實需要，另一方面則取決於經濟社會基礎。
他表示，推動合村並居的真正主體應當是農民自身，當地政府的政策必須以農民意願爲依據才具有合理性，而只有符合市場規律的村莊合併才能從根本上滿足村民意願，提升村民生活水平，維護鄉村社會秩序。
中國農業大學人文與發展學院教授葉敬忠也在近期撰文表示，在條件合適和農民願意的情況下，開展“土地增減掛鉤”和“合村並居”可以產生積極作用。但在追求經濟增長的同時，要給社會公平、傳統文化、生態環境等其他方面留以足夠的空間。
A10-11版採寫：南都記者 宋承翰 發自北京
專家建言
貧困縣通過土地指標換取扶貧資金的方式，使得縣域陷入土地財富的幻象中，嵌套在虛擬的土地指標市場，衝擊了過去20年形成的中國特色的縣域發展模式，造成了隱性的地方債務困境和嚴重的形式主義問題，不利於脫貧攻堅及後續鄉村振興戰略。
——武漢大學社會學院副教授夏柱智
合村並居的出發點是推進城鄉一體化，縮小城鄉差距，營造農村社會新秩序。但這一政策並非對所有的農村地區都適合，其合理性一方面取決於社會的現實需要，另一方面則取決於經濟社會基礎。
推動合村並居的真正主體應當是農民自身，當地政府的政策必須以農民意願爲依據才具有合理性，而只有符合市場規律的村莊合併才能從根本上滿足村民意願，提升村民生活水平，維護鄉村社會秩序。
——山東財經大學法學院教授武中哲
在條件合適和農民願意的情況下，開展土地“增減掛鉤”和“合村並居”可以產生積極作用。但在追求經濟增長的同時，要給社會公平、傳統文化、生態環境等其他方面留以足夠的空間。
——中國農業大學人文與發展學院教授葉敬忠
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