城市更新：如何才能實現多贏？

本站房產訊  “從工業改成商業，同樣一塊地的稅收，一平方米的建築面積稅收可能從500塊錢增長到5000塊錢，這個同樣也是城市公共財政獲得土地收益分成的另外一種辦法和手段，不能單純認爲土地收益必須通過地價來實現”，廣東粵科孵化器運營管理有限公司總經理賴壽華的這一席話聚集了論壇現場數百雙眼睛。

上週五，一場城建經濟領域“大咖”雲集的城市更新論壇在白雲區黃園路33號的時代國際單位舉行，論壇由廣東國地資源與環境研究院、《南方都市報》、廣州市城市規劃協會共同主辦。

中國走過高速城鎮化的30年，如今，新增土地資源緊缺已成常態，城市建設的焦點從以往着眼於“增量土地”開發轉爲現今以盤活“存量土地”爲主。如何在城市更新政策、規劃管理層面更加高屋建瓴地建章立制，如何通過挖掘存量土地的內涵讓產業轉型升級帶動片區發展，如何撬動公衆力量參與社區微改造“一起來更精彩”，如何讓所有參與城市更新改造的主體都能獲得共贏，這一系列的問題值得深究和探索。

賴壽華：建議加強城市更新規劃管理創新

在廣州的規劃圈，廣東粵科孵化器運營管理有限公司總經理賴壽華可說是一名“老規劃”了，他曾在廣州市城市規劃勘測設計研究院工作多年，一直做到總規劃師的崗位。

在33分鐘的專題演講裡，頭髮花白、語速極快的賴壽華既“贊”“三舊改造”，稱這是“一個重大的土地政策創新，使城市更新實現了從戰略到政策的轉型”，也“彈”目前廣州城市更新面臨的四大難題——過多的監管挫傷了市場的積極性、過高的訴求破壞了利益鏈的平衡、政策缺位造成某些更新活動管理錯位、單一的規劃管理技術不適應多樣化的更新需求。

如何爲這些難題“開藥方”？賴壽華建議嘗試多方面的創新，比如，加強城市更新的規劃管理創新。

賴壽華認爲，不妨借鑑西方國家用途管制的手段，他說，現行規劃比較重視對建設過程和結果的管控，忽視了對建成環境和建成後的建築使用功能的管理，比如住改商、退二進三、商改住、住宅的分隔出租等問題，在符合土地利用功能和強度控制的前提下，對現狀建築進行局部改建、擴建以適應新的使用功能需要，目前都沒有相應的規劃管理政策或者法律依據，“通過用途管制手段進一步明確開發行爲和“微改造”的規劃管理邊界，列出一般開發許可、特殊開發許可或者免於開發許可的清單，採用正面和負面清單管理來促進城市的更新活動”。

2009年“三舊改造”政策實施以來，改造項目土地增值收益的分成問題一直備受關注。賴壽華建議，可以採用更加靈活的土地增值收益管理辦法。“比如說從工業改成商業，同樣一塊地的稅收，一平方米建築面積每年產生的稅收可能從500塊錢增長到5000塊錢，這個同樣也是城市公共財政獲得土地收益分成的另外一種方式和手段”，在他看來，不能單純認爲土地收益必須通過出讓地價來實現，而是可以通過“一年一收”或設定項目和稅收門檻來達到相關目的。

改造項目辦不下產權怎麼辦？

更新局現場“支招”：做孵化器可以確權

對於規模比較小的工業園區，使用屬性從原來的村級工業園或者規模小的舊廠房，改造成具有商業功能的工業園區，土地性質沒有變，但是功能改變了，這個符合規劃嗎？要獲得消防、供水供電的等相關證明，會遇到困難嗎？能不能辦下產權證明？

對這些問題，賴壽華認爲，現在很多“退二進三”園區由於土地出讓性質沒有改變，只對建築物用途進行改變，沒辦法符合現行的法定規劃。比如原來是工廠，拿到土地的出讓合同時40年的工業用地還沒有到期，現在推行“退二進三”，新的現行法定規劃可能是商業或者居住，那麼，對現狀進行更新改造要報建，如果按照原來的土地證去報建則不符合現行規劃，按照現行規劃報建則不符合土地出讓合同，政府沒有相關的規劃管理依據做出規劃許可。由於沒有獲得規劃許可，更新改造後形成的物業所有的房地產證、消防、環保、衛生的認證一定辦不了，所以現在有相當數量的“創意園區”都是“無證駕駛”，這是現實的情況。

“如果廣州要加快城市更新，達到老城區土地功能置換、促進產業轉型升級的目的，這個問題還是得突破”，他說，其實現行的城市規劃地方法規之上還有很多上位法，比如建築、消防、環保領域都有相關的法律法規，只要依法依規實施建設，建築物的使用安全或避免環境污染等問題都是可以解決的。

此外，廣州市城市規劃勘測設計研究院區域規劃設計所所長黃慧明認爲，城市更新的複雜性會對現有規劃編制與管理體制及相關配套政策帶來衝擊。

一方面，對原有城市規劃以控規爲核心的“指標式”、自上而下“管控式”規劃體制帶來衝擊。“大量的微改項目、更新項目出來以後，原有的規劃條件、規劃標準是否可以適應性調整。這裡應該存在一個通道，從‘自上而下’和‘自下而上’兩方面來進行協調完善”。另一方面，相應的配套政策要跟上。這並非城市更新局單方的政策，而應包括國土、規劃、土地出讓等部門出臺一系列的政策配套，“從規劃的編制體系、指標管理到最後的配套政策都要跟上，項目才能落地”。

“無證駕駛”，對於民營資本的融資，會不會形成很大的掣肘？對此，賴壽華認爲，由於沒有規劃許可，也就不能更換相關的權屬登記證明，民營資本只能採用經營權來貸款，在項目建設階段銀行信貸資本基本上進入不了，政府爲了促進產業園區和孵化器建設的貼息資金也申請不了。

而天河區工業園改造項目“智匯PARK”的負責人劉棟堅對融資之難也深有感觸。他坦陳，由於整個物業是租回來的，“實際上融資難度真的非常大，我們向銀行貸款是把自然股東的房產押出去的，而且銀行給的貸款週期非常短，要一年到三年內就把款還完，租金回收卻很漫長，所以前期壓力非常緊張”。

而時代地產執行董事、深莞分公司總經理岑兆雄也感嘆，”這種項目真的是不容易去做的，說得難聽一點，要‘土豪’才願意去做。這裡是13年的回報期，投入4個億，只不過整個國際單位本來就有兩個項目有產權，可以用廣州市的舊廠改造方式往下走”。

對此，廣州市城市更新局副局長鄧堪強現場“支招”，他說，如果用地性質不改變但是用作科技孵化器功能的話，按照省政府“1號文”還是可以分棟分層確權的，所以在市政府的政策裡已經最大程度專門給予了出路，現在需要解決的是政府其他部門也要相應出臺指引的問題，“城市更新工作涉及到很多部門，如果僅僅一個部門往前走，別的部門不一起走，就一定走不下去”。不過，隨着現在廣州市已經出臺的“1+3城市更新新政”，《廣州市城市更新辦法》也賦予了很多部門新的職責，如何實施得好的話，“未來各個部門之間也會逐步理順（各種銜接合作關係）”。

賴壽華對鄧堪強的現場回覆馬上“點贊”，他說，“很多部門現在還是禁錮在傳統的思維方式裡，按照‘本本’辦事，不敢碰新問題，去諮詢他們也不敢回答，要等‘上面’出文件。建議這些部門像工信局、更新局這樣下沉服務，到園區去指導，而不是像衙門一樣等大家來上門”。

城市更新如何共贏？

各懷“訴求”的利益相關方都希望能在改造項目帶來的增值收益中“分一杯羹”，只要一方不讓步，項目便可能難以推進。“城市更新如何獲得共贏”，幾乎可以說，已成爲城市更新能否向前邁進關鍵一步的核心要素。

廣東國地資源與環境研究院副院長、廣東卓越土地房地產評估諮詢有限公司總經理陳智華認爲，城市更新的利益狹義上可以理解爲參與更新實施各方所取得的利益，廣義上則包含區域、城市的人居環境改善、產業提升和財稅增值等方面的要素。他認爲，城市更新利益調節本質上是對城市土地發展權的分享，而各方的利益分享應該是建立在更新項目按改造設想得以順利完成的基礎之上。

“利益調節的方式和幅度是每個城市按照自身狀況和策略眼光確定的，自身狀況包括改造的迫切性、土地財政依賴等，策略眼光可通俗理解爲對利益的‘一口吃’還是‘養大後慢慢吃’”。

對於深圳和南海的城市更新改造強調“政府引導、市場運作”的方針，陳智華贊這些城市“在利益調節上政府先行讓利的做法，激發了原土地權利人和市場資本的積極性，爲城市更新注入了活力和提升了效率”。

陳智華深圳爲例說，深圳由於自身新增土地極少，土地供應基本來自存量土地改造，更新迫切性很高，而深圳作爲創新型城市，土地財政依賴度低。

對於“利益共享”的理念，參與過多箇舊改項目操盤的岑兆雄也大讚南海的改造模式，“從土地的使用人到鎮政府到區政府到市政府，是一個利益分配機制去推動一個項目的改造，它充分調動了所有人的積極性”。