趙昺預想的改革是在州縣完成整治吏治的基礎上，強化鄉、裡的基層政權的力量，改變其長期處於鬆、散、窮、弱的狀態。網一旦有事，帥府一聲令下，各級政權和人員立即高效動員起來，完成徵集糧秣、募集新兵、籌備經費、繳納軍用物資和調集民夫的任務。從而達到軍隊專司作戰，避免爲後勤所累的目的。
爲了達到這個目標就要對鄉、裡兩級加強管理，而最有效的辦法便是將人員納入政府系統，設立專職官員，使其能專司處理鄉間事務，介入村民生活，經常召集所屬進行教育和宣傳，而無需爲生計擔心。爲了鼓勵他們好好工作，可按品級放錢糧，提供良好的上升渠道，同樣接受考官。工作出色者可轉資、升級，甚至擔任州縣主官。
對於胥吏的選拔，趙昺以爲先要改變脅迫上戶子弟服役的規矩，轉而從鄉間挑選有名望和能力者爲之，甚至可以公選的形式選拔。一者可以改變吏員良莠不齊的狀態，提高整個隊伍的素質；二者這些吏員來自本鄉本土，熟悉當地情況，便於工作。且其受到鄉民擁戴，達到一呼百應自覺參與的效果，而非需要靠強制力脅迫才肯接受徵募的狀態。
同時加強保甲制度，將丁壯編入鄉兵和弓箭手等形式的準軍事組織，便於管理和徵調。在戰爭中如民夫和士兵損失嚴重的情況下可及時補充，平日可以保衛鄉里、緝拿盜賊。當然與此同時亦要注重改善民夫和鄉兵的待遇，加強物質獎勵與條令管理，完成任務者有獎，偷懶散漫者罰，逃亡與失職者必定追究責任，給予嚴厲懲處。
再者對於接受徵調者可以適當予以補貼或減免稅賦，而對於在服役期間傷亡者可參照軍隊的條例予以撫卹，損失牲畜和工具給予賠償，從而減少其在服役期間的損失。使得民夫沒有後顧之憂，勿有牽掛，進而穩定民夫們的思想和情緒，達到減少逃亡和消極對待的目的，建立起一支可靠的後勤保障和備用兵隊伍……
“殿下所想不錯，此舉若得以實行必能使軍民一體，政令通達。但此舉必觸及現行官制，難以得到朝廷的支持，而即便能得到陛下的恩准，可依然難以實施，即便強行爲之，怕也難以長久！”應節嚴聽罷殿下的構想，沉吟片刻言道。
“先生，我不明爲何是好事，卻仍然難以實施呢？”趙昺不解地問道。
“殿下可知瓊州有田地多少，稅賦又有多少，人口又有多少？”應節嚴沒有直接回答，而是問道。
“這個……我只知大概，具體卻不知！”趙昺想了想，自己瞭解的數據還是來瓊前的估算，實際數據還並不清楚，但想來都不會多，因而也沒有着急索要。
“殿下，近日老夫清理各州縣所報賬冊，全島共有編戶九萬兩千餘，口數十六萬餘。瓊州情況最好，有七萬八千戶，口數十二萬餘，但一年秋稅只有一萬六千石，吉陽軍更是區區千六百石左右，這還是正常年景，未有歉收之時。”應節嚴悠悠地說道。
“怎……怎會如此只少？”趙昺儘管早有思想準備，但依然感到震驚。他知道古時戶籍不像現在這麼精緻嚴密，人口只計算成丁，女人和孩子是不在其中的，加上瞞戶和未入籍的生俚，如此說人口在三十萬左右應不假，可稅收卻不成比例。
“殿下，瓊州所收的稅賦維持各衙門的週轉都嫌不足，往年全憑朝廷賙濟，逢有災荒更是難以維持。如今殿下將胥吏盡數授官，又哪裡來的錢糧來養？而朝廷尚需各處州縣、督撫供養，只能靠我們帥府自籌，增加雜捐來維持。可殿下也知瓊州百姓困苦，如此更是雪上加霜，反而違背了殿下的初衷。”應節嚴知道殿下素來膽大，若是自己僅以朝廷來壓其，怕是難以勸得住。因而只能另闢蹊徑，先給他算了筆賬。
“哦！”趙昺點點頭表示自己聽明白了，想了想又說道，“先生，我們帥府尚有些銀錢，可以拿出部分用於此項開支。”
“殿下，帥府是有些餘錢，但開支同樣巨大。”應節嚴苦笑道，“先帥府軍有兵近五萬人，每年只薪餉、服裝和兵器所需便得百萬貫。而這只是平日維持所需，若是逢有戰事，武器的消耗、維修，衣甲的補充和傷亡軍兵的撫卹都是平日的數倍。”
“此外還有各司衙門的開銷皆由帥府支給，這也是一筆不小的數字。加之現在修築城防、打造新船、疏通驛路，安置招募的流民，都所需浩繁，這些錢都是流水般的花出去。而瓊州所收稅賦又不足，只能由帥府貼付，因而我們積存的錢糧最多也只能維持兩載，便消耗殆盡，切不可另行增加開支。”
“總之就是缺錢！”趙昺聽了立刻便蔫了，哀嘆道。
在甲子鎮時只憑繳獲的二三十萬貫，加上太后的賞賜便能夠開銷，趙昺想着只要找到一塊領地便能有稅賦可收，足以維持運轉。而打下廣州後收穫近千萬貫，他本以爲憑着這些錢可以打造一支鐵軍，建起一道阻止敵軍進攻的防線。可他還是經驗不足，未預見花銷遠預算，可瓊州這地方也實在是窮，不但難以維持帥府的運轉所需，還需要倒貼。結果便是理想敗在金錢面前，一文錢還是難倒了英雄漢。
“無論如何也要做，我們只有撐過眼前才能談以後。而若是敗了，留着錢又有何用！”但趙昺轉眼又從沮喪中走了出來，惡狠狠地說。
趙昺清楚瓊州已經是自己，也是大宋最後的存身之地，可只有守住了才能是他們的，自己已然沒有了退路。而有命在纔有命花，現在就孤注一擲保住這片安身立命的孤島再說，一年後也許自己便登上大統了，只是這些還不能說，否則便真成了謀逆的罪臣了，眼前這老頭兒還不得先掐死他……