自宋立國，對周邊的少數民族有一個總的原則，即是“以漢制蕃”。蕃官不管是官職多高，差遣多麼重要，手下帶着多少人，敘位都是在漢官之下，受漢官管轄。除非特例，如麟、豐、府三州的折家和楊家等，因爲立有大功，本地又納入朝廷的統治體系，實際上是按照漢官敘位。但他們作爲藩將，依然不能入三衙爲管軍。
總的原則如此，各地按照實際情況，又有不同的政策。西南和川峽地區，通行的是羈縻制，如徐平初仕的邕州，土官只受朝廷冊封，朝廷不插手他們治下的具體事務，他們也不負擔兵役和勞役。西北等地又不同，蕃羌分爲熟戶生戶，生戶與朝廷沒有關係，熟戶纔在朝廷治下。對熟戶的統治方式，是一種半自治的形式，一般族內事務他們自己決斷，有了爭執則由地方官派人過去秉公處理，雙方同意，稱爲和斷。如果有戰事或者興作大的勞役，這些熟戶則按照一定的比例抽丁參加，參加戰鬥自備弓甲器馬。
實際認真論起來，蕃羌熟戶相當於隋唐的府兵制，蕃兵有點類似於府兵。
正是認識到了西北的統治體系跟邕州不同，徐平纔有了變夷爲夏的想法，因爲這些蕃落熟戶實際上已經在朝廷治下，完全不同於邕州地區的蠻族土民。
在“以漢制蕃”的大原則下，蕃落熟戶受到很多限制。比如他們不適用朝廷法律，按照曹瑋在秦州定下的規則，蕃民和蕃民發生衝突，則派官和斷，如果有一方是漢民，則按朝廷律條處理。比如蕃兵不管身份如何，地位多麼重要，不許娶漢民女子爲妻。當然，蕃民更加不許蓄漢民爲奴婢。各種各樣的歧視，無處不在。
最重要的，便是蕃落熟戶要納子弟爲質，關於納質院。質子制度，是針對熟戶的。
自宋立國，太祖乾德年間劉熙古守秦州，便就取蕃部豪酋子弟爲質，從此，質子制度便就一直延續了下來。到景德三年，因爲不少質子自被關押，終生禁錮，真宗皇帝憐而憫之，對大部分部族恭順的質子，放了他們回家。當然，這是讚美皇帝的說法，這事情之所以報上去，是因爲歷年關押的質子太多，消耗的口糧地方上有些吃不消了。
曹瑋守秦州，再次對外開拓。特別是三都谷一戰，打散了吐蕃主要的政治勢力，秦州以西河州、洮蘭甚至直到邈川，再次大規模納質爲熟戶，一次納質者即有七百五十六賬。
爲了安排這些質子，曹瑋在重修秦州城的時候，同時修了一座納質院，用來關押入質的蕃落豪酋子弟。徐平等人面前的，正是秦州納質院。
見張載有些不明白，種世衡笑道：“節帥的意思，質子無不在秦州多年，如果連這些人都不能變夷爲夏，那何論外居於山野的蕃羌夷人呢？”
徐平對張載道：“還有一點，曹武穆守秦州的時候，蕃羌納質者近千賬，再加上近些年陸續入質的，納質院現在關押的人數衆多。這麼多人，光給他們提供糧食填飽肚子，秦州就有些不堪重負了。現在朝廷用兵，國事艱難，怎麼可能養閒人？我對這些人的要求，是讓他們自食其力。在秦州附近找一塊閒田，讓他們耕種，自己動手，豐衣足食。”
質子有的是以族爲單位，但還有很多是以賬爲單位，遊牧民族的賬，基本相當於農耕民族的戶。秦州熟戶蕃兵三萬五千人左右，一賬出一兵，算一算關在這裡的入質的有多少人？哪怕大部分不是以賬入質的，還有很多熟戶不入質，這納質院裡也有一兩千人之衆。
秦州向來號稱沿邊數路第一富庶的州府，白白負擔這麼多人的飲食，也覺得有些吃不消。在徐平眼裡，這麼多人有手有腳，還大多都是青壯，哪裡有吃白食的道理。秦州周圍閒田衆多，隨便劃一塊地出來，讓他們自己種去，勞動才最能改造人。
見張載還是一頭霧水的樣子，徐平對他道：“你不是深感李覯的《平土書》說的井田制有道理嗎？現在就給你這些人，給他足夠的地，來試井田制。學本於行，到底你認爲的道理是不是道理，就用這些人做個實驗，看看如何。再者你自小攻讀聖賢之書，不妨對這些人施以教化，讓他們知廉恥，守禮儀，變夷爲夏。”
張載有些猶豫地道：“經略有吩咐，學生自該奉行。只是，這些人入質秦州，必然都是怙惡不悛之輩，對他們施以教化，這——”
“秀才，你想得差了。違法作過，因而被關於納質院的是有，但少之又少，絕大多數還是本族本賬送來的。人之常情，要送子弟入質，那些桀驁不馴之人怎麼可能被送長輩送過來？長輩要送，他們也不來啊。所以關在這裡的，大多都是在族裡不得寵，或者忠厚老實之人。變夷爲夏，在這些人身上是最容易的。”
看看大門緊閉的納質院，張載雖然心裡沒有把握，但年輕人到底有一股衝勁，咬牙對徐平拱手：“經略吩咐，學生敢不從命！這院裡的質子，學生必用心教導！”
徐平點頭：“你有這份志氣就好，此事也不全都是委託給你，人數太多，你也管不過來的。還是由種通判提舉，你在旁協助。耕種的土地，已經安排在太平監左近，離太平監不遠別築城堡。現在正是春天，你跟這些質子一起到那裡，一邊耕種土地，一邊建寨，這幾個月要辛苦一些。話說回來，再是辛苦，對這些質子來說，也比在納質院裡好過。”
一入納質院，就大門緊鎖，除非放回家，再不許出門，有的人一輩子就關在裡面。自耕自食雖然辛苦一點，到底是有了行動自由，生活也得到改善，總比做囚犯好。
張載道：“經略，這些人終究是質子，出了城之後，難保不會有本族兵馬來搶奪。沒有城池依託，遇到蕃羌鈔掠又該如何？”
“自京城來的歸明神武軍大部駐於清水縣，太平監也有他們的兵馬駐紮，蕃羌兵馬天大的膽子敢來攻打。此事你不必操心，我早已做了萬全佈置，真有羌兵來，有來無回！”
張載拱手道：“既然經略已經做了萬全準備，學生願往！”
到了秦州，桑懌兼了秦鳳路兵馬副都部署，實際管理本路禁軍。高大全則兼了秦鳳路的兵馬鈐轄，管理秦州一帶的禁軍，是桑懌的屬下。按朝廷的原則，部署帶兵萬人，鈐轄帶兵五千，都監帶兵三千，他們的本部自然沒有這麼多人，還要兼管秦州的本地禁軍。
清水縣離秦州不遠，有鐵礦，以前就建有冶鐵堡。徐平需要在那裡冶煉粗鐵，然後運到鳳翔府精煉，用於新建的工商業，所以在那裡佈置重兵。
秦鳳路有本地禁軍四十多指揮，分佈於各州縣，加上衆多的廂軍和蕃兵，各地足以自保。桑懌和高大全帶來的京城禁軍，全部都部署在秦州的周邊，周邊的蕃落部族沒有抗衡的力量。打出去的情況不明，但在秦州自保卻沒有任何問題。