三、我國資源性產品價格和要素市場現狀與改革對策
資源性產品價格和要素市場體制改革，是我國社會主義市場經濟體制改革的重要內容之一，是全面深化改革、實現經濟社會可持續發展的迫切需要。近年來，我國資源性產品價格和稅費改革步伐加快。繼2011年出臺煤炭電力價格綜合調控方案和實行居民階梯電價指導意見後，2012年《政府工作報告》又提出，在全國範圍實施原油、天然氣資源稅從價計徵改革，出臺營業稅改徵增值稅試點方案。2014年“兩會”期間，李克強總理指出，要“推進資源性產品價格改革，建立健全居民用水、用氣階梯價格制度”。這些改革正在全面推進，對促進生產流通、活躍城鄉市場、改善人民生活、擴大對外開放、保持國民經濟全面協調可持續發展均發揮了積極作用。但仍存在一些價格形成機制不夠完善的領域，特別是資源性產品價格改革相對滯後，在一定程度上制約了市場機制作用的有效發揮。
（一）我國資源性產品價格機制與要素市場現狀與問題
當前，我國資源性產品價格機制不夠完善，要素市場發展不夠健全，主要表現在：
第一，煤炭價格形成機制的現狀及問題。2009年12月17日，國家發改委發佈《關於完善煤炭產運需銜接工作的指導意見》要求，2010年度煤炭視頻會、銜接會以及彙總會全部取消，2010年度以後，煤炭和電力企業將完全自主進行煤炭價格的談判，煤電雙方在即日起30天內完成產運需銜接。這標誌着煤炭價格的市場化形成機制初步建立。目前，煤炭交易的平臺主要有：“全煤會”；各地區依託煤炭生產基地或者運輸基地形成的交易中心，如已經成立的中國太原煤炭交易中心、華南煤炭交易中心和秦皇島海運煤炭交易市場等；屬於全國性的或地方性的煤炭企業和用煤企業經過組織者的認證便可以參與的經常性的、較具規模的集中交易市場；煤炭企業與用煤企業、煤炭銷售企業之間的零星交易；電子交易網絡等。當前，煤炭價格的形成仍存在以下問題：一是煤炭價格沒有完全包含其外部成本。煤炭在生產過程中會造成六種外部成本，包括空氣污染、水污染、土壤污染、土地塌陷和生態破壞、重金屬（汞）污染以及氣候變化等外部影響。但在煤炭價格的形成過程中，並沒有計入這些成本。二是煤炭價格沒有完全包含其應有的內部成本。在煤炭生產過程中，礦工體能損耗及死亡問題十分突出。採礦工作環境惡劣，井下粉塵噪音等對礦工身體損害很大。三是煤炭價格沒有完全涵蓋土地使用的成本。煤炭資源的開採要佔用大量的土地，對於土地的使用應該給予租金報酬。在實際中，國有煤礦並不支付或很少支付土地成本，土地成本基本上不計入煤炭企業的成本覈算。四是煤炭交易制度尚不完善。目前在國內運行的各類煤炭交易平臺，還沒有形成統一、鮮明的市場規則，極大地限制了我國在國際煤炭大宗商品價格上的話語權。同時，各種交易平臺仍缺乏對衝機制，仍需不斷完善。
第二，成品油定價機制現狀及問題。2008年12月，國家出臺了成品油價格和稅費改革方案。近年來，根據成品油價格和稅費改革確定的原則和方向，國家對成品油價格進行了多次調整，基本理順了成品油價格關係。爲進一步完善成品油價格形成機制，2013年3月26日，國家發展改革委公佈了完善後的成品油價格形成機制，主要內容包括：一是縮短調價週期。將成品油計價和調價週期由現行22個工作日縮短至10個工作日，並取消上下4%的幅度限制。二是調整國內成品油價格掛靠油種。三是完善價格調控程序。新的定價機制使國內成品油價格與國際原油價格更爲貼近，但還不是完全市場化的價格。當前成品油的價格問題主要在於：一是由於國內調價滯後於國際市場價格走勢，表現爲滯後性和可預期性，使國家利用價格槓桿調控石油供求的手段失靈，人爲地製造了市場緊張，是中國數次出現所謂“油荒”的重要原因之一；二是成品油價格機制沒有爲不同所有制企業提供平等的價格競爭條件；三是成品油價格定價辦法不能真實反映國內市場供求關係和企業生產成本的變化。
第三，天然氣定價機制現狀與問題。近年來，我國天然氣價格存在的一些深層次問題不斷凸顯，主要表現在以下幾個方面：一是價格水平偏低。從價格水平看，出廠價不僅與替代能源相比價格偏低，而且還低於世界上其他國家的天然氣價格。2010年，國家發改委下發《關於提高國產陸上天然氣出廠基準價格的通知》，將國產陸上天然氣出廠基準價格由每千立方米925元提高到1155元，每千立方米提價幅度爲24.9%，但此價格與國際價格仍有差距。國際市場天然氣價格通常爲等熱值原油價格的60%左右（出廠環節），而國產陸上天然氣平均出廠基準價格僅相當於國際市場原油價格的25%左右。過低的價格水平既不能體現天然氣應有的市場價值，也不能反映其與可替代能源之間的競爭關係，一方面抑制了天然氣開發企業的生產積極性；另一方面引發產氣區附近化工、化肥、發電等用氣項目盲目擴張，導致天然氣被低效或無效使用，還進一步加劇了天然氣的供求矛盾。二是掛鉤的替代能源選擇不合理。國內的天然氣掛鉤方式是依據原油、液化石油氣和煤炭價格5年移動平均變化情況，分別按40%、20%和40%加權平均確定。但是，使用煤炭的成本遠低於天然氣，將二者以40%的比例相掛鉤難以反映天然氣的真實價值。而且，天然氣價格一直在低位徘徊，我國油氣價比僅爲1∶0.3，低於國際油氣價比（1∶0.6）和經濟發達國家的油氣價比（1∶0.84～1.21）。三是天然氣價格不反映季節需求差異。天然氣的消費具有季節特點，特別在我國冬季消費量明顯增加。隨着用氣設備的進一步普及，城市輸氣管網覆蓋面的進一步擴大，對天然氣的需求會快速上升，而表現出的季節特點也會更加明顯。在現行價格機制下，天然氣基準價每年調整一次，並不能很好地調節季節變化時的天然氣需求。四是機制不順等問題影響天然氣供應。從供給看，國內天然氣價格一直偏低，生產商積極性不高，造成儲氣設施等投資不足，很難應對突發事件；並且，單一的供應主體使天然氣供給缺少競爭，壟斷廠商可以根據自身經營情況調節天然氣供應，以尋求利潤。從需求看，長期的低價格使天然氣需求持
續上升，積累了巨大的漲價壓力。政府持續的價格補貼只能引致更多的天然氣需求，並鼓勵了對這一清潔能源的濫用。
第四，水價形成機制存在的問題。我國水務行業經歷了由國家壟斷、地區壟斷到市場逐步開放的過程，水務行業的市場主體經歷了由公益型全民制企業逐漸轉變爲以經營效益爲目標的公司制企業。水資源價格機制經歷了公益性無償供水、政策性低價供水、成本收費等三個階段。其中成本收費階段包括按供水成本覈算計收水費、商品供水價格管理等方式。目前，水價的制定已經統籌考慮水資源的保護、水資源開發利用，對上下游不同環節實行分類指導，促進水價反映水資源保護、開發利用、污水處理和其他與水環境相關的成本，促進水的生產單位真正實現企業化經營，充分發揮價格槓桿對資源的配置作用。工程水價主要由供水工程的建設費、運營費、稅金與利潤組成，主要體現源水（地下水、地表水）獲取與輸送的成本。城市供水價格主要由自來水生產、配送及終端服務等三大環節的成本費用組成。環境水價則是對已經使用的水體進行收集與處理，使達到污染治理與水環境保護的要求而需付出的代價，主要由處理與運營的成本費用高低來決定。目前我國供水價格存在的問題主要包括：一是水價計價方式不科學。大部分地區對居民生活用水和工商服務業實行不區分用水量的單一計價方式，有的地區還實行按月包費制或規定用戶月用水底數等事實上鼓勵用水的政策。在水資源嚴重不足的地區，沒有考慮豐枯期的水量差別而實施季節性水價來緩解供需矛盾。二是水價構成不合理。水資源費、水利工程水價等相對較低，各地附加在供水價格上的附加費、基金、建設費等政府性收費較多。三是供水企業體制改革相對滯後，制水供水成本較高。四是用水計量及污水處理收費工作要進一步加強。目前有些城市居民用水還不能完全做到一戶一表分戶計量，對實行梯級水價收費制度制約很大。
第五，電價改革歷程、現狀和問題。改革開放以來，中國電力體制改革歷程可以分爲三個階段：1978～1988年間的集資辦電改革階段。這一階段，爲了解決電力短缺問題，國家打破了中央政府獨家辦電的格局，以調動各方面的積極性，形成多家辦電的局面，這一改革極大地促進了國內電力供應的增長。1989～2001年間的政企分開改革階段。這一階段的電力改革主要以“政企分開、省爲實體、聯合電網”爲主要內容，改革的效果是培育和強化了電力企業的市場主體地位。2002年之後以市場化取向爲目標的改革階段。2002年2月，國務院下發了《關於印發電力體制改革方案的通知》，確定電力體制改革的總體目標是“打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優化資源配置，促進電力發展，推進全國聯網，構建政府監督下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發展的電力市場體系”，拉開了中國電力體制全面市場化取向的改革帷幕。我國電力體制經過了多次改革，但仍沒有解決市場壟斷、電力市場難以建立等問題，極大地限制了電網接納風電等可再生能源電力的能力。
從長遠來看，我國的資源性產品價格與要素市場改革，要以形成合理的資源性產品定價機制爲核心，以推進要素市場由政府主導向市場主導改革爲目標，正確反映資源稀缺程度和市場供求關係，打破現有行政性壟斷，發揮市場競爭機制作用，建立健全包括產權流動市場在內的要素市場。同時，推進包括財稅改革和社會保障制度改革等在內的配套性改革，降低資源性產品價格改革對居民生活的影響。
（二）加快我國資源性產品價格體制與要素市場改革的對策
黨的十八屆三中全會明確指出，完善主要由市場決定價格的機制。凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預。推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環節價格。政府定價範圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節，提高透明度，接受社會監督。完善農產品價格形成機制，注重發揮市場形成價格作用。此外，資源性產品與要素市場改革要採取協同聯動的改革路徑，建立統籌協調生產者、經營者、消費者、上下游產業利益的資源性產品價格機制。既要保持放鬆價格管制與轉換價格形成機制的協同進行，嚴格限制壟斷行業的高福利、高成本、高價格，嚴厲打擊各種亂漲價、亂收費行爲，維護羣衆合法價格權益；又要建立上下游資源性產品的價格聯動機制、國內外相關行業的價格聯動機制、對部分弱勢行業和弱勢羣體適當補貼的機制，解決能源價格改革可能給低收入羣體帶來的衝擊，以及可能給高耗能產業帶來衝擊進而影響經濟增長的問題；還要實現以財稅政策作爲主要手段進行資源性產品價格宏觀調控的目標。
第一，堅持市場化改革取向，加快改革進程。價格是市場機制的核心，資源性產品市場化價格形成機制對促進資源合理配置有着重要的作用。通過資源性產品價格改革，建立充分反映供求關係變化和資源稀缺程度的價格機制，促進生產者進行技術革新，降低生產和開採成本，促使經營者和消費者提高資源利用效率，減少資源浪費，是切實轉變經濟增長方式的有效途徑。在市場機制的作用下，資源的價格會隨着供求狀況而不斷髮生變化。當某種資源短缺時，價格會不斷上升。這種上升會促使人們節約或珍惜對它的使用，會促進該資源的生產，並會促使替代品的開發與生產，從而緩解該產品的短缺程度。資源性產品價格改革要加快資源性產品消費終端的市場化改革，破除資源開採和生產環節的壟斷，引進市場競爭機制，完善和強化市場運行基礎，發揮市場在資源配置中的決定性作用，建立反映資源稀缺程度和市場供求關係的價格形成機制。要實現資源供應主體的多元化，引入競爭機制，大力鼓勵和支持民間資本的參與，提升政府部門監管能力和改善監管效率，杜絕行政性干預，確保資源性產品要素市場的公平、公正和有效競爭。
以明晰產權爲基礎改革煤炭價格，界定開採企業的責任，徵收資源使用費，政府要適度承擔價格改革和稅費改革的社會成本，避免給礦產企業過重的成本壓力。減少政府對煤價形成的干預，研究全面反映煤炭資源成本、生產成本和環境成本的核算方式，將煤炭礦業權獲取成本、資源開採成本、生態環境
恢復成本、安全生產成本及資源枯竭後的退出成本都列入企業成本的核算範圍；完善煤電價格聯動機制，通過市場化方式實現煤電價格的良性互動。促進石油天然氣定價方面與國際市場定價機制的接軌，建立既反映國際市場石油價格變化，又考慮國內市場供求、生產成本和社會各方面承受力的石油價格形成機制。合理提高天然氣價格，完善天然氣價格形成機制，通過設定終端消費價格倒逼各環節價格進行調整，逐步實現上下游價格的聯動。理順天然氣價格與可替代能源的價格關係。在水資源價格方面建立以節水爲核心的水價結構體系、價費政策體系和合理有效的水價形成機制。加快推廣居民生活用水階梯式計量水價和非居民用水超定額用水加價制度，提高水資源費徵收標準。在電力價格方面逐步建立發電、輸配電和售電三段式電價格局，形成競爭上網電價，實現銷售電價區域性同網同價，縮小分類電價價差。
第二，科學確定資源性產品價值構成，強化價格槓桿機制。資源性產品價格改革的目標在於通過市場調節實現對自然資源的合理配置。資源性產品的價格要能充分反映資源價值及其稀缺性，同時可以通過市場來實現資源性產品的價值交換，並將與其相關的利益在各經濟主體之間進行合理的分配和補償。
合理的資源價格構成應由三大塊組成：一是開發成本，包括資源採掘、開發、運輸中的各項成本。二是環境成本，包括資源開發、消耗過程中對環境造成污染後的治理成本。三是使用者成本，包括因資源沒能進行持續管理而損失的未來利益。我國資源性產品的價格偏低，存在着價格扭曲。從國內看，資源、能源、勞動力等上游產品價格與工業製成品等下游價格相比過低，資源性產品開發的價值增值不合理地向產業鏈下游集中；從國際看，存在與國際資源比價嚴重不對稱關係。
在市場經濟條件下，必須讓市場供求自行決定資源性產品的價格，資源性產品的價格既要體現資源的稀缺特性，體現勘探、開發和生產的成本，還要體現代際公平，體現對環境破壞的恢復成本。爲此，必須在市場形成價格的基礎上，適時、適度地對資源市場價格進行調整。從短期看，資源價格改革應立足於解決內部扭曲，從長期看，應拉平資源外部差價和比價關係，向國際市場靠攏。對關係國計民生的重要短缺資源和具有壟斷特性的資源實行政府監管定價，加強和改進政府的價格監管和調控，確保市場平穩運行。待資源市場發展成熟後，再逐步放開，向市場定價過渡。理順資源性產品之間的價格關係，推進資源結構的優化和調整，促進我國資源行業的平穩、健康發展。
第三，大力推進相關領域體制機制改革，奠定價改基礎。推進資源性產品價格與要素市場改革，必須推進資源性產品行業管理體制、市場機制的完善和改革，健全資源要素市場體系。要打破地區封鎖、部門分割和行業壟斷，在全國範圍內形成統一開放、競爭有序的市場體系，促進資源在不同行業、部門、地區之間自由流動，形成全方位的競爭格局。
要加快推進相關領域的體制改革。一要加快供水、排水管理體制改革和運行機制創新，推進污水處理產業化進程；二要完善電力體制，推進廠網分開進程，推動主輔分離、輸配分開的電力體制改革步伐，發展統一協調的電力市場；三要深化資源型企業的公司制改革，積極採用現代企業管理理念和方法，完善企業法人治理結構；四要加快國有經濟佈局和結構的戰略性調整，培育和發展一批具有國際競爭力的大型國有能源企業集團，提高資源綜合利用效率。
資源價格改革應採取逐步分類推進的策略。既要注意協調國家、企業和消費者之間的利益關係，促進經濟和社會的發展，又要高度重視低收入羣體的承受能力，儘量避免集中提價或漲幅過大，在居民可承受範圍內逐步調整到位，力爭把改革的負面影響降到最低程度。資源產業部門的改革深化應當先行，進一步明晰產權、轉變企業經營機制，引入競爭，提高生產效率和技術水平。對於不同的資源產品逐步進行分類改革，避免因多種資源性產品價格大面積上漲帶來負面影響。部分資源性產品價格，如生活用水等不宜完全放開，須繼續實行政府定價政策，同時加強財政補貼。
第四，建立市場主導、政府監管、社會監督的資源調控機制。要建立與社會主義市場經濟體制相適應的資源調控機制，建立市場主導、政府監管、社會監督的資源調控機制。
所謂市場主導，指充分發揮市場配置資源的決定性作用，培育市場主體，發揮民間資本的作用，引導資源性產品生產、輸送等環節的市場化改革，推進公平、公正的資源要素市場的建立。要打破現有的行政壟斷和非必要的寡頭壟斷情形，引入多元化的市場競爭，完善市場機制政策環境。構建合理、有效的資源價格管理體制，以將環境治理價格、資源耗竭價格、生態功能恢復價格等納入價格管理範圍。
加強政府的價格監管力度。要以確保資源性產品市場平穩運行和國家經濟安全爲目標，在充分發揮市場價格信號引導市場供求、優化資源配置作用的同時，加強政府對資源性產品價格的監控，促進資源的節約與合理開發，提高資源利用效率。資源性產品價格與要素市場改革是一項漸進的過程，尤其對一些價格明顯過低產品，實行提價的過程必須是漸進式的，在考慮其價值迴歸因素後更應考慮與我國居民實際收入水平相適應和羣衆的承受能力，以保障市場平穩運行、社會穩定乃至國家經濟安全。與此同時，要正確利用我國作爲多種能源、資源大宗消費者的地位，在建立科學、合理的國內資源性產品價格機制的基礎上，爭取國際定價權，特別是對於對外依存度高的產品，要統籌考慮能源安全和可持續發展問題，防範國際能源市場價格劇烈波動的衝擊，充分利用國內國外兩個市場、兩種資源，促進整個行業的良性發展和國民經濟平穩運行。
強化社會監督。要真正體現人民羣衆在資源性產品生產、經營和管理中的主體地位，賦予社會監督權，建立信息公開、分配公平的資源性產品監管體制。
總之，凡是能夠通過市場競爭形成價格的，都要放開價格管制，放手由市場形成價格，政府不進行不當干預。對那些暫不具備條件的，要積極探索建立符合市場導向的價格動態調整機制，並創造條件加快形成主要由市場決定價格的機制。
（本章完）