官制是政治制度中最繁複的一門。（一）歷代設官既多，（二）而又時有變遷。（三）他的變遷又不是審察事實和制度不合而條理系統地改正的，而是聽其遷流之所至。於是有有其名而無其實的，亦有有其實而無其名的。名實既不相符，循其名遂不能知其實。而各官的分職，亦多無理論可循。求明白其真相，就很不容易了。然官制畢竟是政治的綱領。因爲國家要達其目的，必須有人以行之。這行之之人，就是所謂官。所以明於一時代所設之官，即能知其時所行之政。對於歷代的官制，若能知其變遷，即亦能知其政治的變遷了。
人的見解，總是較時代落後一些的。時代只有新的，而人之所知，卻限於舊。對付未來的方法，總是根據既往的情形，斟酌而出之的。所以無論如何，不能全合。制度才定出來，即已不適於用。制度是拗不過事實的，（一）非格不能行，（二）即名存實亡，這是一切制度都如此的，而官制亦不能例外。
我國的官制，大略可分爲六期：（一）自周以前，爲列國時代的制度。（二）而秦及漢初統一時代的制度，即孕育於其末期。（三）因其大體自列國時代蛻化而來，和統一時代不甚適合，不久即生變遷。各方面變遷的結果，極其錯雜不整。直至唐朝，才整理之，成爲一種有系統的制度。（四）然整理甫經就緒，又和事實不符。唐中葉以後，又生變遷，而宋朝沿襲之。（五）元以異族，入主中原，其設施自有特別之處。明朝卻沿襲著他。清朝的制度，又大略沿襲明朝。然因實際情形的不同，三朝的制度，又自有其大相違異之處。（六）清朝末葉，因爲政體改變，官制亦隨之改變。然行之未久，成效不著。直至今日，仍在動盪不定之中。
以上略舉其變遷的大概，以下再略加說明。因爲時間所限，亦只能揭舉其大綱而已。
官有內外之分。內官即中央政府之官，是分事而治的。全國的政務，都彙集於此，依其性質而分類，一官管理一類的事。又有綜合全般狀況，以決定施政的方針的，是即所謂宰相。
外官則分地而治。在其地界以內，原則上各事都要管的。出於地界以外，則各事一概不管。地方區劃，又依等級而分大小。上級大的區劃，包含若干下級小的區劃。在行政上，下級須聽上級的指揮。這是歷代官制的通則。
列國並立之世，到春秋戰國時代，已和統一時代的制度相近了。因爲此時期，大國之中，業已包含若干郡縣。但其本身，仍只等於後世一個最大的政治區域。
列國官制：今文家常說三公、九卿、二夫、八十一元士。但這只是爵，沒有說出他的職守來。三公依今文家說，是司馬、司徒、司空。九卿無明文。古文家說，以太師、太傅、太保爲三公。少師、少傅、少保爲三孤。冢宰（天官）、司徒（地官）、宗伯（春官）、司馬（夏官）、司寇（秋官）、司空（冬官），爲六卿（許慎《五經異義》）。案今文說的三公，以配天、地、人（司馬主天，司徒主人，司空主地）。古文說的六卿，以配天、地、四時。此外還有以五官配五行等說法（見《左氏》昭公十七年，二十九年。《春秋繁露·五行相勝篇》）。這不過取古代的官，隨意揀幾個編排起來，以合學說的條理而已。和古代的事實，未必盡合。
古代重要的官，不盡於此；並非這幾個官特別重要；不過這幾個官，亦是重要的罷了。司馬是管軍事的，司徒是統轄人民的，司空是管建設事務的。古代穴居，是就地面上鑿一個窟窿，所以謂之司空（空即現在所用的孔字）。《周官》冬官亡佚，後人以《考工記》補之（其實這句話也靠不住。性質既不相同，安可相補？不過《考工記》也是講官制的。和《周官》性質相類，昔人視爲同類之書，合編在一起，後人遂誤以爲補罷了）。《周官》說實未嘗謂司空掌工事，後世摹仿《周官》而設六部，卻以工部擬司空，這是後人之誤，不可以說古事的。
冢宰總統百官，兼管宮內的事務，其初該是羣僕的領袖。所以大夫之家亦有宰。至於天子諸侯，則實際本來差不多的。天子和諸侯、大國和小國制度上的差異，不過被著書的人說得如此整齊，和實際亦未必盡合。宗伯掌典禮，和政治關係最少，然在古代迷信較深之世，祭祀等典禮，是看得頗爲隆重的。司寇掌刑法，其初當是軍事裁判（說詳第十章）。
三公坐而論道，三孤爲之副，均無職事。案《禮記·曾子問》說：“古者男子，內有傅，外有慈母。”《內則》說：國君世子生，“擇於諸母與可者，必求其寬裕慈惠，溫良恭儉，慎而寡言者，使爲子師，其次爲慈母，其次爲保母。”太師、太傅、太保，正和師、慈、保三母相當。古夫亦訓傅，兩字蓋本系一語，不可以稱婦人，故變文言慈。
然則古文的三公，其初乃系天子私人的侍從，本與政事無關係，所以無職事可言。《周官》說坐而論道之文，乃採諸《考工記》，然《考工記》此語（“坐而論道，謂之王公”），是指人君言，不是指大臣言的，說《周官》者實誤採。
總而言之：今文古說，都系春秋戰國時的學說，未必和古代的事實密合。然後世釐定制度的人，多以經說爲藍本。所以雖非古代的事實，卻是後世制度的淵源。
列國時代的地方區畫，其大的，不過是後世的鄉鎮。亦有兩種說法：《尚書大傳說》：“古八家而爲鄰，三鄰而爲朋，三朋而爲裡（七十二家，參看上章），五里而爲邑，十邑而爲都，十都而爲師，州十有二師焉。”這是今文說。
《周官》則鄉以五家爲比，比有長。五比爲閭，閭有胥。四閭爲族，族有師。五族爲黨，黨有正。五黨爲州，州有長。五州爲鄉，鄉有大夫。遂以五家爲鄰，鄰有長。五鄰爲裡，裡有宰。四里爲酇，酇有長。五酇爲鄙，鄙有師。五鄙爲縣。縣有正。五縣爲遂，遂有大夫。這是古文說。
這兩種說法，前者和井田之制相合，後者和軍隊編制相合，在古代該都是有的。後來井田之制破壞，所以什伍之制猶存，今文家所說的組織，就不可見了。
漢初的官制，是沿襲秦朝的。秦制則沿自列國時代。中央最高的官爲丞相。秦有左右，漢通常只設一丞相。丞相之副爲御史大夫（中央之官，都是分事而治的。只有御史是皇帝的秘書，於事亦無所不預，所以在事實上成爲丞相的副手。漢時丞相出缺，往往以御史大夫升補），武官通稱爲尉。中央最高的武官，謂之太尉。這是秦及漢初的制度。今文經說行後，改太尉爲司馬，丞相爲司徒，御史大夫爲司空，謂之三公，並稱相職。
又以太常（本名奉常，掌宗廟禮儀）、光祿勳（本名郎中令，掌宮，殿，掖門戶）、衛尉（掌宮門衛屯兵）、太僕（掌輿馬）、廷尉（掌刑辟，嘗改爲大理）、大鴻臚（本名典客，掌歸義蠻夷）、宗正（掌親屬）、大司農（本名治粟內史，掌谷貨）、少府（掌山海池澤之稅），爲九卿。這不過取應經說而已，並無他種意義。
三公分部九卿（太常、光祿勳、衛尉屬司馬。太僕、廷尉、大鴻臚屬司徒。宗正、大司農、少府屬司空），亦無理論根據。有大事仍合議。後漢司馬仍稱太尉。司徒、司空，均去大字，餘皆如故。
外官：秦時以郡統縣。又於各郡都設監御史。漢不遣監御史，丞相遣使分察州（按州字並非當時的區域名稱，後人無以名之，乃名之爲州。所以截至成帝改置州牧以前，州字只是口中的稱呼，並非法律上的名詞）。武帝時，置部刺史13人，奉詔書6條，分察諸郡（（一）條察疆宗巨家。（二）條察太守侵漁聚斂。（三）條失刑。（四）條選舉不平。（五）條子弟不法，都是專屬太守的。（六）條察太守阿附豪強）。成帝時，以何武之言，改爲州牧。哀帝時復爲刺史。後又改爲州牧。後漢仍爲刺史，而止十二州，一州屬司隸校尉（武帝置，以治巫蠱的，後遂命其分察一部分郡國）。
按《禮記·王制》說：“天子使其大夫爲三監，監於方伯之國，國三人。”這或者傅會周初的三監，說未必確，然天子遣使監視諸侯（實即大國之君，遣使監視其所封或所屬的小國），則事所可有。大夫之爵，固較方伯爲低。秦代御史之長，爵不過大夫。漢刺史秩僅六百石，太守則兩千石。以卑臨尊，必非特創之制，必然有所受之。以事實論，監察官宜用年少新進的人，任事的官，則宜用有閱歷有資望之士，其措置亦很適宜的。何武說：“古之爲治者，以尊臨卑，不以卑臨尊，”不但不合事宜，亦且不明經義。舊制恢復，由於朱博，其議論具載《漢書》，較之何武，通達多了。
太守，秦朝本單稱守，漢景帝改名。秦又於各郡置尉，景帝亦改爲都尉。京師之地，秦時爲內史所治。漢武帝改稱京兆尹，又分其地置左馮翊，右扶風，謂之三輔。諸王之國，設官本和漢朝略同。亦有內史以治民。七國亂後，景帝乃令諸侯王不得自治民，改其丞相之名爲相，使之治民，和郡守一樣。
縣的長官，其秩是以戶數多少分高下的。民滿萬戶以上稱令，不滿萬戶稱長。這由於古代的政治，是屬人主義，而非屬地主義之故。侯國的等級，與縣相同。皇太后、公主所食的縣稱爲邑。縣中兼有蠻夷的謂之道。這亦是封建制度和屬人主義的色採。
秦漢時的縣，就是古代的國，讀第三章可見。縣令就是古代的國君，只能總握政治的樞機，發蹤指示，監督其下。要他直接辦事，是做不到的。所以真正的民政，非靠地方自治不可。
後世地方自治之制，日以廢墜，所以百事俱廢。秦漢時則還不然。據《漢書·百官公卿表》和《續漢書·百官志》：其時的制度系以十家爲什，五家爲伍，一里百家，有裡魁檢察善惡，以告監官。十里一亭，亭有長。十亭一鄉，鄉有三老，有秩嗇夫、遊徼。三老管教化，體制最尊。嗇夫職聽訟，收賦稅，其權尤重。人民竟有知嗇夫而不知有郡縣的（見《後漢書·爰延傳》），和後世絕不相同。
以上所述，是秦及漢初的制度。行之未幾，就起變遷了。漢代的丞相，體制頗尊，權限亦廣。所謂尚書，乃系替天子管文書的，猶之管衣服的謂之尚衣，管食物的謂之尚食，不過是現在的管卷之流。其初本用士人，漢武帝遊宴後庭，才改用宦官，謂之中書謁者令。武帝死後，此官本可廢去，然自武帝以來，大將軍成爲武官中的高職。昭宣之世，霍光以大將軍掌握政權。其時的丞相，都是無用或年老的人，政事悉從中出。沿襲未改。成帝時，才罷中書宦官，然尚書仍爲政本，分曹漸廣。後漢光武，要行督責之術。因爲宰相都是位高望重的人，不便督責他，於是崇以虛名，而政事悉責成尚書。尚書之權遂更大。魏武帝握權，廢三公，恢復丞相和御史大夫之職。此時相府復有大權，然只曇花一現。魏文帝篡漢後，丞相之官，遂廢而不設。
自魏晉至南北朝，大抵人臣將篡位時則一設之，已篡則又取消。此時的尚書，爲政務所萃，然其親近又不敵中書。中書是魏武帝爲魏王時所設的秘書監，文帝篡位後改名的，常和天子面議機密。所以晉初荀勖從中書監遷尚書令，人家賀他，他就發怒道：“奪我鳳皇池，諸君何賀焉”了。
侍中是加官，在宮禁之中，伺候皇帝的。漢初多以名儒爲之。從來貴戚子弟，多濫居其職。宋文帝自荊州入立，信任王府舊僚，都使之爲侍中，與之謀誅徐羨之等，於是侍中亦參機要。
至唐代，遂以中書、門下、尚書三省爲相職。中書主取旨。門下主封駁。尚書承而行之。尚書諸曹，魏晉後增置愈廣，皆有郎以辦事。尚書亦有兼曹的。
隋時，始以吏、戶、禮、兵、刑、工六曹分統諸司。六曹皆置侍郎，諸司則但置郎。是爲後世以六部分理全國政務之始。三公一類的官，魏晉後亦時有設置，都不與政事，然仍開府分曹，設置僚屬。隋唐始仿《周官》，以太師、太傅、太保爲三公，少師、少傅、少保爲三孤，都不設官屬。則真成一個虛名，於財政亦無所耗費了。九卿一類的官，以性質論，實在和六部重複的。然歷代都相沿，未曾並廢。御史大夫改爲司空後，御史的機關仍在。其官且有增置。唐時分爲三院：曰臺院，侍御史屬之。曰殿院，殿中侍御史屬之。曰監院，監察御史屬之。御史爲天子耳目，歷代君主，都要防臣下的壅蔽，所以其權日重。
前漢的改刺史爲州牧，爲時甚暫。至後漢末年，情形就大不同了。後漢的改刺史爲州牧，事在靈帝中平五年，因四方叛亂頻仍，劉焉說由刺史望輕而起。普通的議論，都說自此以後，外權就重了。其實亦不盡然。在當時，並未將刺史盡行改作州牧（大抵資深者爲牧，資淺者仍爲刺史，亦有由刺史而升爲牧的）。然無論其爲刺史，爲州牧，實際上都變成了郡的上級官，而非復監察之職。而且都有兵權，如此，自然要尾大不掉了。
三國分離，刺史握兵之制，迄未嘗改。其爲亂源，在當時是人人知道的。所以晉武帝平吳後，立即罷州牧，省刺史的兵，去其行政之權，復還監察之職。這真是久安長治之規。惜乎“雖有其言，不卒其事”（《續漢書·百官志》《注》語）。而後世論者，轉以晉武帝的罷州郡兵備，爲召亂的根源，真是殉名而不察其實了。
東晉以後，五胡擾亂，人民到處流離播遷，這時候的政治，還是帶有屬人主義的。於是隨處僑置州郡，州的疆域，遂愈縮愈小，寖至與郡無異了（漢朝只有13州，樑朝的疆域，遠小於漢，倒有107州）。
此時外權之重，則有所謂都督軍事，有以一人而督數州的，亦有以一人而督十數州的。甚至有稱都督中外諸軍的。晉南北朝，都是如此。後周則稱爲總管。隋時，幷州郡爲一級（文帝開皇三年，罷郡，以州統縣，職同郡守。煬帝改州爲郡），並罷都督府。唐初，又有大總管，總管，後改稱大都督，都督，後又罷之。分天下爲若干道，設觀察使等官，還於監察之舊。
唐代的官制，乃系就東漢、魏、晉、南北朝的制度，整理而成的。其實未必盡合當時的時勢。所以定製未幾，變遷又起。三省長官，都不除人。但就他官加一同中書門下平章事等名目，就視爲相職了。而此兩省的長官，實亦仍合議於政事堂，並非事後審查封駁。都督雖經廢去，然中葉以後，又有所謂節度使（參看第九章），所駐紮的地方，刺史多由其兼領。
支郡的刺史，亦都被其壓迫而失職。其專橫，反較前代的刺史更甚。這兩端，是變遷最大的。而中葉以後，立檢校、試、攝、判、知等名目，用人多不依資格，又爲宋朝以差遣治事的根源。