這時清廷在西安定居己有近四個月的時間，而且由於海外華人的橫空出世，擊敗了八國聯軍，因此清廷也就基本在西安穩定了下來，而西安這時也成爲清朝的臨時都城，許多逃離北京的官員、滿漢宗室、也都輾轉趕到西安去投奔朝廷，因此這時在西安已經聚集了數千官員和他們的家眷，再加上趕到西安來勤王護駕的軍隊，幾乎將這座規模並不算大的西垂古城擠滿。
西安是清廷九大總督之的甘陝總督的駐地所在，因此清廷在西安的行宮是設在陝西省的督撫衙門，原來衙門裡的北院爲巡撫所居，南院爲總督行館。不過巡撫的院子房間的多一些，因此慈禧太后、光緒皇帝以及皇后、以及貼身後太監、宮女等人一起住進了北院。南院則成爲官員們議事的地方，而甘陝總督升允只能另找其他地方辦公。
不過官府衙門的院子內破敗不堪，雜草叢生，還有不少房間漏雨。這本來明清時代的一個常見現像，地方官員無論怎樣搜刮財富，但只要是還能用，就決不會修整官府衙門，因此在明清兩代，官府衙門都是破破爛爛，不知道的還以爲是丐幫的總堂。
當然老太后和皇帝自然是不能住破房子，因此儘管當地官員盡最大努力將官府衙門修繕了一番，儘管還是顯得過於簡陋，但也總算可以蔽風擋雨，而隨行太監和其他宮內人等，皇親國戚就只能徵用衙門前小衚衕的民房居住。再外圍則是駐守保衛皇宮的軍隊。
而在新年以前，各地官員也都紛紛向西安送來各種供品：山珍海味、雞鴨魚肉、土特產品、奇花異果、綾羅綢緞、狐貂皮張、寶石玉器、工藝古玩等等，以及大量的白銀。各地通往西安的數條大道上，幾乎全是滿載着貨物的木輪馬車風塵滾滾，浩浩蕩蕩，日夜不絕。
這本來是各省各地每年向朝廷上繳的稅銀，以前一直是讓朝廷煩心的事情，因爲用太后的話說，這些“沒良心的東西”總是用各種藉口少交或者遲交。而現在則不大一樣了，清廷在西安穩定下來之後的第一件事就是向各省派出催銀子的欽差，而這些欽差到達各省督府，把帝國皇室的流離失所一描繪，很少有大臣不心疼的，於是上繳銀子的事今年顯得頗有些自覺了。
有了銀糧，無論是皇帝、太后還是王公大臣們的心裡也都安定了不少，而接下來的事情自然就是商議怎樣結束戰爭，返回北京。不過就在新年以後，海外華人擊敗了八國聯軍，收復了北京，這消息傳到西安之後，到是大爲鼓舞人心，有官員向朝廷建言應大加慶賀，但被慈禧太后以國事危難之際，當一切從簡爲由拒絕。
而就在這時，李鴻章爲海外華人代遞的歸附表，連同李鴻章的一份密奏也送到了西安。
歸附表的內容到是沒什麼問題，只是介紹海外華人的來歷，以及表達希望迴歸中華之地的心願，並請求淸廷收留等等，言辭之間到也十分恭敬。但李鴻章的密奏可就不同了，不僅再次要求朝廷立刻招撫海外華人，並且還向朝廷轉達了海外華人的要求，他們希望將整個山東省都做爲他們的封地，效清初三藩之舊事，尊朝廷爲正朔，而藩地內務自治。
因爲是一份密奏，因此看到的人並不多，除了慈禧太后、光緒皇帝之外，就是幾位軍機大臣和重要的王公大臣，一共不過1o個人，就連慈禧太后比較親信的岑春煊、吳懷等人也由於官職太低，都沒有資格知道這件事情。但儘管如此，李鴻章的這份密詔還是令知道的人大爲震驚，海外華人的胃口也未免太大了吧，要把整個山東省都做他們的藩地，內務自治，那不就是變像的國中之國嗎？
自從平定了三藩之亂以後，清廷就從來沒有在主要的領土上設藩自治，就算是每一朝都會封不少的親王、郡王，但這些王爵只是虛銜，別說是像三藩那樣自立爲一國，就連像徵性的封地都沒有過。那怕是在蒙古、新疆、西藏這些地方，也只是部份自治，清廷要麼是在重要關隘節點設兵駐守，要麼就是用聯姻的方式，在當地扶植代理人。
而且一但設藩封建，那麼就算不封王爵也要封公爵，而清廷自從三藩以後，對外姓大臣，由其是漢大臣別說是封公藩，就是候爵也封得不多，就連曾國藩那樣，爲清廷立下不世之功，最終也不過就是被封了個一等毅勇候。雖然論功勞海外華人要遠大於曾國藩，如果只是封個公爵，到也並不算太過份，但要設藩自治，就算不是前所未有之事，但也是匪夷所思之舉。
不過慈禧太后在震驚之後，並沒有表任何意見，而是交給軍機處議論，同時再三告戒知道這件事的大臣王公，不得泄露出去。
在庚子國變之前，清廷的軍機大臣有六人，領班是禮親王世鐸、其餘依次是直隸總督、文淵閣大學士、吏部尚書榮祿；協辦大學士王文韶；兵部尚書、協辦大學士剛毅；禮部尚書啓秀；刑部尚書趙舒翹。而現在領班禮親王世鐸患病不能理事，剛毅死在逃亡的途中，啓秀逗留在北京被八國聯軍抓住處死，六位軍機大臣一下子沒了三個，由其領班禮親王不在。
由親王出任軍機處的領班大臣，是從恭親王奕訢開始的，奕訢是道光的第六子，咸豐之弟，人稱鬼子六，是清末皇室中少有的能幹之材，道光一度想立奕訢爲太子。後來咸豐繼位之後，啓用奕訢爲軍機大臣，一來是奕訢確實有才能，二來也是用親王主管軍機處，也讓人放心一些，從此建立起這樣一個由親王出任軍機處領班大臣的制度。不過奕訢之後，皇室的親王大多都是平庸之輩，禮親王世鐸就是這樣一個碌碌無爲之輩，能出任領班軍機，一來是資格高，二來是讓慈禧太后放心。
清廷在西安穩定下來之後，因爲禮親王稱病不能理事，因此慈禧任命慶親王奕劻代理領班軍機，依然維持着由親王領班軍機的規據，但並沒有再給軍機處增補人員了。畢竟逃到西安之後，朝廷的事務減少了大半，四個人的軍機，也足以維持下去。
但海外華人提出要求封藩山東，這樣重大的事情，可不是軍機處能夠決定的，而且老佛爺又沒有給個明示，就連最得慈禧太后信任的榮祿也摸不清楚老佛爺這回是怎麼想的，軍機處自然也沒辦法議出個結果來。但這樣拖下去也不是辦法，因爲海外華人的歸附表己經送到了西安，怎麼樣也要給個答覆。而且現在海外華人還佔着北京，朝廷想要回京，就必須看海外華人的臉色行事，朝廷那還有和他們討價還價的資格，但接受海外華人的要求，誰敢當這個家，因此一連三天，軍機處也沒論出一個結果來，最終四位軍機大臣只能請求由太后、皇帝御裁。
不過出乎四位軍機大臣意料的是，慈禧太后、光緒皇帝當即宣佈議事，不僅招集了四位軍機大臣，還有莊親王載勳、端郡王載漪、山西巡撫毓賢、陝西巡撫端方，也就是知道海外華人要求的大臣。
其實現在的局勢慈禧太后要比大臣們更清楚，海外華人取得了山海關大捷之後，朝廷要想保全下去，就只能順着海外華人，雖然海外華人提出的要求過份了一些，但這些年來大清國割讓出去多少土地、賠了多少銀子，還在乎這個，海外華人雖說要割據山東，但依然還是奉朝廷爲正朔，就是封王建藩，也比割地賠款好聽得多，因此海外華人的要求並不是不能答應。
至於祖制，不過是一塊牌位，需要的時候就拿出來用一下，不需要的時候就放起來。其實要說違返祖制，慈禧太后就是頭一個，大清的祖制可從來都沒有允許太后垂簾聽政的，就連被視爲歷代皇后、太后效仿的孝莊太后，也都沒有做過這樣的事情。因此慈禧太后從來都沒把祖制當一回事。
讓慈禧太后猶豫不決的是海外華人對朝廷的態度，準確的說，就是海外華人會在太后、皇帝之間會支持那一方。按說海外華人是外來的勢力，和清廷內部的各方勢力並無關係，而且他們也從來沒有表示過會在太后、皇帝之間支持那一方，慈禧太后的擔心，主要是來自皇帝的態度。
在海外華人收復天津之後，光緒皇帝就積極主張立刻招撫海外華人，倚之與洋人相抗衡，在第一次上海談判之前，光緒皇帝更是力促淸廷下旨嘉獎海外華人，並讓朝廷也參與這次談判。
這一來慈禧太后也不禁多了一個心眼，皇帝的那點小心思當然逃不過太后的法眼，無非就是想借助海外華人的勢力，擺脫自己的控制，甚致是親自掌權。而且慈禧太后也清楚，皇帝是無時無刻不想擺脫自己的控制，在逃亡期間，就多次向自己請求，要返回北京去和洋人談判，不過有自己在，他這點心思想都不要想。
儘管慈禧太后的心裡非常鄙夷皇帝的那點小心思，海外華人可不是省油的燈，他們這次從海外歸國，肯定是沒安好心，因此皇帝想借助海外華人的勢力，無異於與虎謀皮。到時候可別把祖宗的江山都賠進去了，但海外華人畢竟是一塊繞不過去的石頭，慈禧太后也不得不費心思來對付。