大漢元平三年（公元205年），正月。
正月初一，新年大典。
長公主以天子名義下旨，大赦天下。
正月初三，未央宮，麒麟殿。
大司馬徐榮召集輔弼大臣議事。丞相李瑋正式提出了改制之策。
太傅楊彪、御史大夫荀攸早在年前就已經接到了丞相李瑋的書信，知道朝廷的財賦危機非常嚴重，多次召集府、臺大吏商討改善之策，並且把商討的細節書告了李瑋。今天看到李瑋的改制之策後，兩位大臣非常吃驚，他們沒想到李瑋的動作這樣大。
重修《鹽鐵律》，兩位大臣同意。當年李弘爲了緩解北疆危機，想方設法逼迫朝廷重開了鹽鐵，當時洛陽的反對之聲極其強烈，而太尉崔烈大人更是因此而引咎請辭。重開鹽鐵其實就是鼓勵營商，這嚴重打擊了大漢重農抑商的國策，對社稷的長治久安非常不利。
十幾年過去了，當大漢從廢墟中爬起來，艱難地走向中興時，重開鹽鐵的弊端馬上暴露了，朝廷不得不改弦易轍，再次提出“重農抑商”之策，這是好事，不過兩位大臣對朝廷事實上控制鹽鐵的經營權提出了質疑
。朝廷直接參予營商，等於“崇末抑本”，和“重本抑末”的國策背道而馳，不利於朝廷財賦的持續增長和國力的持續增強。這是有歷史教訓的，而且最近十幾年來的事實也證明，重農是必需的，鼓勵營商也是有必要的，兩者互爲依存，朝廷不能因爲財賦出現了重大危機，就全盤否定營商的好處，一棍子把營商打死，從一個極端走到另外一個極端。
（重本抑末是戰國時，李悝、商鞅和韓非等法家代表提出來的重視農業，限制或輕視工商業的一種經濟策略，他們認爲農業是百姓衣食和富國強兵的源泉，因而把農業稱爲“本”，把工商業稱爲“末”，認爲重農必須抑商和禁末，以保證農夫的絕對數量和耕種土地的積極性。）
楊彪和荀攸同意重修《鹽鐵律》還有一個重要原因，那就是乘機打擊北疆系的權勢。過去北疆爲了生存，從朝廷得到了重開鹽鐵和鑄造錢幣兩項特權。北疆勤王成功後，首先交出了鑄幣權，鹽鐵因爲孝靈皇帝下詔全部放開了，這項特權也就不存在了。北疆重開鹽鐵後，爲了籌措屯田和賑濟錢糧，幾乎把鹽鐵的開採和經營權全部賣了出去。後來爲了還款和籌措軍資，又大量舉債，把冀州和幽州的鹽鐵開採和經營權也賣了出去。朝廷到了北疆後，繼承了這筆巨大債務。他們爲了還債和征伐，接着又把中原、關洛一帶的鹽鐵開採和經營權也賣了出去，而拿到這些鹽鐵開採和經營權的人，幾乎都是北疆的門閥世家和商賈富豪。
其中掌控鹽鐵開採和經營權最多的就是關中的徐陵、麴忠，其次是河東的衛家，晉陽的王家、郭家和令狐家，幽州的田家、鮮于家，冀州的崔家。這些人都是北疆系的大門閥、大富豪和大商賈，都是“官商士”一體的顯赫門第，在朝中也都是炙手可熱的大人物。
修改《鹽鐵律》，首先就要損害他們的利益，北疆系內部的爭鬥將異常激烈。但不管北疆人怎麼自相殘殺，對朝中其它權勢來說，都是一個好消息。
對於重修《田律》，兩位大臣持保留態度。
限田罰租，牽扯麪太大，上至王公貴族，下至普通官吏和士人，甚至軍功階層，利益都有不同程度的損害。田地越多，利益受損越大。
楊彪沉吟良久，建議道：“從今年上計的情況來看，各地人口都在增長，但由於二十年戰亂，人口折損過半，短時間內，土地的供應量還是可以滿足人口的需要。換句話說，土地兼併的情況還沒有嚴重到影響百姓的生存。相反，限田罰租反而會引起朝野震盪，不利於州郡的穩定。”
“朝廷對土地兼併的懲處一直非常嚴厲，目前的土地兼併主要是隱性的，並沒有公開化、擴大化，還在朝廷的控制範圍內。而且有些土地兼併是出於迅速恢復農耕的需要，和惡意兼併土地是有區別的，朝廷應該慎重甄別，不能簡單處理，一刀切。”荀攸也勸道，“考慮到限田直接衝擊到軍功階層的利益，我建議還是緩一緩。”
“我爲什麼懇請長公主殿下召回各州刺史？就是爲了這事。我也想知道土地兼併是不是嚴重到了必須修改《田律》的地步。”李瑋說道，“但實際的情況是，問題非常嚴重。”
“因爲二十年的戰亂，大漢人口是減少了，朝廷在實施‘計口授田’和‘土斷’等政策的時候，完全可以保證富鄉、狹鄉的百姓都能分到足夠維持生計的田地
。但問題是，同樣因爲二十年的戰亂，有些人在北疆的庇護下，在朝廷的庇護下，已經積累了驚人的財富。這些財富如何才能傳承下去？如何才能保值增值？土地，只有購買土地才能讓他們的財富相對來說比較安全地保留下來。”
“朝廷有政策，嚴禁兼併土地，那他們怎麼辦？打壓糧價，擡高耕畜、鐵具、食鹽等等農夫必需品的價格。農夫就算日夜辛勞，還是一無所有，最後只好把土地的租種權賣給他們，自己寧願做個僱農、佃農以便維持生存。”
“按照新田制，土地的所有權是朝廷的，農夫們只有租種權，我們以爲這樣就可以阻止土地兼併了，誰知朝廷上有政策，各地下有對策。有錢人僅僅以低廉的價格，甚至一個錢不出，就把農夫們手中的土地租種權拿去了。”
“這是一種變相的土地兼併。如果這種事情不能遏制，任其發展下去，朝廷的田租會越來越少，糧價會越來越低。本朝糧價最低的時候，就是孝宣皇帝朝，五錢一斛。但那時人口多，口賦算賦的收入高，鹽鐵官營收入也高，而且社稷穩定，沒有戰亂，朝廷財賦很充裕，現在呢？現在田租是朝廷財賦收入的大頭，在平叛大戰還在繼續，社稷百廢待興的情況下，朝廷財賦的減少意味着什麼，不言而喻。我們要想完成中興大業，就要向他們低頭，就要向他們借錢。沒有錢還，就要放棄打擊土地兼併，就要默許他們兼併土地，最後的結果是什麼？很簡單，朝廷越來越窮，賒借的錢越來越多，被迫無奈之下，只好修改《田律》，出賣土地所有權，把土地賣給農夫，其次就是賣官鬻爵，以便籌措錢財維持朝廷的運轉和各項國政的開支。”
“農夫手中的土地租種權已經給有錢人掠奪了，土地事實上已經控制在有錢人手裡，我們出賣土地所有權，等於把土地賣給了有錢人。這些有錢人幾乎沒有花錢就拿到了大量土地的租種權，然後又名正言順地把這些土地變成了他們的私產。農夫們呢？無論土地的價格多麼低廉，他們都已早早失去了土地的購買資格，他們依舊一無所有。”
“我們說重農，重農，說農是國之根本，但事實如何？事實上，農夫們一年辛苦到頭，什麼都沒有，連賴以生存的土地都沒有，這難道就是大漢中興的目的？”李瑋越說越激動，用力擂了幾下案几，“我們的良心呢？我們的良心在哪？大漢能走到今天，是誰給我們耕種糧食？是誰給我們製造軍械？是誰給朝廷繳納財稅？我們就這樣對待爲大漢中興而流血流汗的百姓嗎？我們的良心難道都讓狗吃了？”
屋內寂靜無聲，幾位大臣都沒有做聲，沉默不語。
“丞相大人，這都是你的推測之言。雖然各地門閥富豪用各種手段大肆掠奪農夫們手中的土地租種權，但按照《田律》，這些土地還是朝廷所有嘛，並不是門閥富豪們的私有財產。嚴格地說，這並不算土地兼併。”
李瑋從堆在身邊的文卷中抽出了幾卷竹簡，然後重重放到案几上，“這是各州刺史的奏稟，諸位大人可以看看。事實上，這不是我的推測。這些被擄掠了租種權的土地正在變成各地門閥富豪的私產，土地兼併的大潮正在這個特殊的時期悄無聲息地席捲而來，負債累累的朝廷因爲沒有財賦，拿不出行之有效的辦法，只能眼睜睜地看着事態一步步地惡化，茫然無措。”
“怎麼會這樣？”大司馬徐榮詫異地問道，“中原大戰結束後，青兗兩地爆發了圈地炒地的風潮，朝廷不是懲治了一次嗎？難道還有人膽敢公然和朝廷對抗？”
“不是有人和朝廷對抗，而是朝廷引發了這場土地兼併的風潮
。”李瑋嘆了一口氣。
“朝廷雖然負債累累，但平叛的仗要打，而且戰場越來越遠，越來越多。另外長安要重建，洛陽要修繕。西疆打下來後，河西的長城和各地邊塞關隘要重修，西疆各郡要賑濟，這些都要糧食，要物資，要徭役。在糧價被朝廷死死控制的情況下，鹽、鐵、耕畜等價格飛漲，甚至僱人代役的價格也漲了很多。農夫的地只有那麼多，產出也只有那麼多，收入也只有那麼多，其它東西漲價了，收支嚴重不平衡，他們就沒有辦法生存了。這時就形成了出賣土地租種權和向子錢商（高利貸商人）賒貸的熱潮，伴隨這股熱潮產生的還有一股熱潮，那就是棄田從商或者做傭工。”
“農夫們在田地裡辛辛苦苦，但賺不到錢，甚至危及生存，無奈之下，他們一部分人做了佃農、僱農，一部分人到作坊裡做工，還有一部分人拿着出賣了土地租種權或者賒貸的錢到商市裡做小買賣。這些年打仗、城池重建，物資消耗量和販運量非常大，各地作坊、商市都很多。作坊需要人手，工價很高，而商市有利可圖，棄田從商者比比皆是。”
“土地沒人耕種，或者耕種的人手嚴重不足，糧食就會減產。糧食減產，首當其衝遭到打擊的就是各地府衙。朝廷爲了籌措糧食，這幾年都給各地府衙下達了定量，完不成規定數量的，輕則免職，重則坐牢。各地官吏情急之下，只好拿出手裡的特權，把所有出賣了土地租種權而又荒廢不耕的土地做爲可墾可不墾地（可以耕種但收益很低的地）賤賣給門閥富豪，讓他們僱人耕種，以保證自己能完成朝廷下達的糧食定量。那些門閥富豪不費吹灰之力，用很低的價格就拿到了他們夢寐以求的土地。”
“這種情況前幾年就已經開始了，但朝廷爲了讓所有的土地都能產出糧食，爲了照顧各地府衙的實際難處，也就默許了。但到了今年，這種情況就氾濫了。有些地方的門閥富豪和官府大吏互相勾結，想方設法奪取農夫手中的土地，還有一些地方官吏竟然以官府的名義購買農夫手中的土地，以便增加職分田，給自己和掾屬們謀取私利。”
李瑋看看徐榮、楊彪等人，連連搖頭，“這就是現狀。你們說要不要限田罰租？要不要課商重稅？要不要立即增加谷價？”
楊彪苦嘆，“仲淵啊，我知道你這個丞相難做，但你不要爲了確保農夫們的利益，而打擊王公貴族、門閥富豪啊，尤其這個限田罰租還牽扯到軍功階層的利益。”楊彪望了一眼神情冷峻的張燕，接着說道，“孝哀皇帝年間，丞相孔光會同大臣師丹、何武提出了一個限田限奴之策，其中規定諸侯國王、列侯、公主、關內侯、吏（官吏）、民（一般富豪與商賈）佔有田地不得超過三十頃。這個奏議遭到了朝中上下的激烈反對，後來不得不擱置了。”
“從我們這個角度看，孔光的這個限田三十頃還是相當寬鬆的，但你如果再看看呂后二年（公元前186年）頒佈的以軍功爵高低及其他身份爲依據的受田受宅地《二年律令》，你就知道這個限田數額太低了。呂后二年頒佈的《二年律令》其實就是名田制，賞賜出去的土地有受無還，長期佔有，世代相傳。其中規定侯爵級，包括徹侯和關內侯。徹侯除封邑外，另受一百零五座宅基地
。卿爵級，包括大庶長至左庶長九級，最高級的大庶長可受田九十頃，宅基地九十座，最低的左庶長還可受田七十頃，宅基地七十座。由此可見他這個限田數額要損害多少人的利益，遭到的阻力會有多大？打擊面太大了。”
“今天你這個限田罰租也是一樣。你擬定的限田數額是二十頃，而中原大戰結束後，朝廷賞賜給秩俸兩千石大吏的田地就是十五頃。關中大戰、洛陽大戰、西疆大戰、豫州大戰，朝廷每次賞賜給有功將士的都是田宅，不出意外的話，現在軍中普通將校至少都有田地三十頃以上。你說你這個限田數額如何能夠得到朝中大臣們的同意？”
朝廷沒有錢財，只能把土地賞賜給軍功者，正好人口驟減，荒蕪土地又多，所以從中原大戰結束後，朝廷也仿照本朝初年的《二年律令》制定了賞賜之法，也就是始於商鞍變法的“名田制”。名田制是軍功爵制的基礎，普通軍功階層有了田地也就迅速變成了富豪，而功勳顯赫者慢慢也就成了高門大族。
楊彪作爲門閥世家，當然不會同意限田罰租之策，但他不好直接反對，馬上把矛盾轉嫁到了軍功階層身上。
張燕一直不說話。李瑋的改制之策他和徐榮早就看過了，實施的難度很大。要想成功，必須“以進爲退，步步爲營”，否則肯定失敗。這是純粹的利益之爭，就象買賣雙方在商市上討價還價一樣，買家和賣家要討價還價，直到雙方都做出了可以忍受的讓步，到了都能接受的價格，交易就能成功。
李瑋爲此精心設計了三個改制方案，今天拿出來的，是要價最高，條件最苛刻的方案。
“太尉大人呢？你的意見呢？”楊彪看到張燕不說話，乾脆挑明瞭，直接問，“各部將軍、校尉們爲了大漢中興，浴血奮戰，甚至戰死疆場，爲了什麼？朝廷這麼做，會讓他們寒心的。車騎將軍屍骨未寒，朝廷就要欺凌他的寡妻孤兒，這也未免太不近人情了吧？”
“爲了什麼？爲了活着，爲了不再吃人肉。”張燕冷笑道，“麴義大人馬革裹屍，難道就是爲了錢財？爲了讓百姓失去田地，流離失所，飢寒交迫？相信麴大人如果還活着，他一定會支持丞相大人的改制之策，支持朝廷限田罰租的決策。”
楊彪笑容一僵，非常尷尬。
“這只是丞相大人的一個奏議，還要朝議商討，還要徵求各方意見，不要急，慢慢來，慢慢來……”徐榮急忙打圓場，“對改制之策的其它議案，太傅大人還有什麼意見？”
楊彪冷哼一聲，不願再說。
“荀大人，對於入粟拜爵之策，你可有什麼看法？”徐榮微微一笑，轉頭去問荀攸。
“入粟拜爵，最初始於大秦。秦始皇四年（公元前143年），天下大疫。始皇下令，凡捐助朝廷千石粟者，則拜爵一級。本朝則是孝文皇帝朝的御史大夫晁錯爲了解決土地兼併問題而最先提出來的。今天丞相大人重新起用此策抑止土地兼併，的確是個上佳的辦法。”
“不過……”荀攸稍稍停頓了一下，繼續說道，“從抑商這個角度出發，我反對讓商賈輸粟入官。”
“商賈逐利，對農夫的欺詐最爲厲害
。農夫的收入大部分自於谷粟，爲了繳納賦錢，他們要出賣谷粟。賣給誰？商賈。商賈用什麼價收？他要獲取錢財，就要儘可能壓價。農夫們遇到災禍急需錢財時，商賈們更是卑鄙無恥，往往乘人之危以最低廉的價格掠奪農夫們的財產。如果農夫們沒有東西賣，就要向他們借子錢（高利貸），這常常是農夫們最後陷入賣兒賣女，家破人亡之境的最直接原因。”
“所以，我覺得當年晁錯大人說得對，要讓那些沒有市籍的富人輸粟入官，然後朝廷賞給爵位，有罪可以免罪。這些沒有市籍的富人一般都以入仕和耕種來獲得財富，但這些人地位低，財富也不是很龐大，在當地影響力很小，家中雖有存糧但因爲價格太低，無利可圖，所以一般也不願意賣。如果朝廷下旨，能用爵位和免罪權利來收買粟米，他們家裡的谷粟就有出路了。富人有了爵位，地位提高了，勢力大了，就可以在一定程度上兼併和侵佔商貿的利益。”
“和商賈比起來，這些人能體諒和理解農夫的艱苦，也知道農夫的存在纔是財富積累的源泉，所以他們對農夫的剝削要好一點，不會把農夫逼得走上絕路。農夫把谷粟賣給富人，遇到災禍的時候向這些富人出賣財產和賒借錢財，一方面可以減少商賈對自己的盤剝，另一方面也可以讓自己的生存環境得到改善，而商人失去了剝削農夫的機會，財富的積累和實力自然也就慢慢有所下降。”
徐榮和張燕等人連連點頭。
“荀大人這個建議好，這個建議好。”李瑋也連聲讚道。
各地富人很多，其中一部分人因爲身份特殊還享受多種免賦免役的特權，包括六百石（中級官）以上官，第九級爵五大夫以上等有爵士人，輸粟入官後，地位提高，有助於他們財富勢力的增加，有助於他們和商賈爭利，也有助於農夫保住自己的土地，同時也有助於社稷的穩定。
“《賒貸律》呢？”李瑋問道，“子錢商賈唯利是圖，根本不管貧苦百姓的死活。爲了穩定社稷，安撫百姓，有必要讓各地官府介入賒貸一事，最大程度地保障貧苦農夫的生存。”
“當年王莽實行新政，搞了一個《五均賒貸律》，目的是抑制子錢商賈和放貸富豪對百姓的剝削，效果的確有，尤其是對那些遇到病患、災禍，或者無錢舉行祭祀喪葬等事的貧苦百姓很有幫助。畢竟以這些事向官府賒貸不需要付利息，但過期不還本錢，就會被罰作罪徒，懲罰很嚴厲。”
“百姓是因爲窮才賒貸，幾個月甚至一年時間很難償還這筆債務，無奈之下，他們就以身家性命來還債。另外，官府貪贓枉法，吏治腐敗，也讓朝廷下撥的賒貸款很大部分進了私人的腰包，甚至成爲官府打擊賒貸者，掠奪賒貸者財富的武器。總之，官府用作賒貸的錢收不回來，入不敷出，難以爲繼，《賒貸律》很快成了擺設。”
李瑋臉顯不快之色，“荀大人的意思是，我擬定的這個《賒貸律》，根本就是擺設了？”
荀攸談淡一笑，眼裡盡是嘲諷之色。
李瑋有些受不了，他耗盡心血寫了一部《賒貸律》，結果在荀攸眼裡，不過是一堆沒用的破竹片，“那依照荀大人的意思，朝廷應該任由那些貧苦之人自生自滅了？”
“在你看來，《賒貸律》或許可以奪取子錢商賈的利益，但在那些可憐的百姓看來，官府和子錢商賈同樣都是可怕的吃人者
。兩者唯一的區別是，官府是頭兇狠的猛虎，而子錢商賈是頭獰猙的惡狼。”
“你……”李瑋怒氣上涌，張嘴就想反擊。
“吏治，吏治清廉是根本。”徐榮馬上站了起來，“丞相大人，我看，你還是再仔細考慮考慮，如果條件不成熟，這個《賒貸律》就暫時放一放。”
李瑋氣得面紅耳赤，恨不得一拳砸爛荀攸那張老臉。
正月初八，大司馬徐榮在麒麟殿召集公卿大臣議事，正式宣佈改制。
丞相李瑋詳細說明了改制的原因，並拿出了改制之策。
爭論從一開始就非常激烈，主要圍繞鹽鐵官營和限田罰租。支持者和反對者各持己見，互不相讓。
太僕卿崔琰當堂怒斥李瑋，“丞相乃禍國之賊，當五馬分屍。”
衛尉楊鳳手指李瑋，厲聲高呼，“亂我大漢者，李瑋也。”
李瑋理都不理他們，和反對者據理力爭，嗓子都說啞了。宗正卿張範、大鴻臚袁耀、少府卿許靖、廷尉卿陳羣、光祿大夫辛評等一幫大臣把他團團圍住，脣槍舌劍，輪番攻擊。
大司馬徐榮看到事態嚴重，急忙宣佈暫停，“諸位大臣回去好好想一想，明日再議。”
正月初九清晨，長安數百商賈雲集丞相李瑋的府邸外，大吵大鬧，把府門都給砸壞了。
李瑋無奈，從側門出府，急速趕到未央宮。
爭論，還是爭論。
四十七名大臣聯名上奏，彈劾丞相李瑋，聲勢驚人。
長公主大驚，在何風和兩千悍卒的護衛下，連夜趕到長安城。
正月初十，長公主於未央宮前殿主持朝議，正式表明了自己的態度，“大漢要中興，國策就要修改，毋庸置疑。”
“正月十五，請百名大臣、大儒、商賈和富豪齊聚麒麟殿商議中興大計。”
正月十一清晨，丞相李瑋在直城門大道遭到刺殺。
七名刺客呼嘯而上，親衛措手不及，連倒數人，幸好右衛將軍趙雲和他同車上朝，否則丞相大人這條命就危險了。
趙雲連誅三名刺客，護着李瑋進入未央宮。
長公主聞訊大怒，責斥衛尉楊鳳、京兆尹餘鵬、司隸校尉張遼、長安令士孫平疏於京都戍衛，命令四人即刻查出主謀，嚴懲不怠。