中國最老牌旅遊城市桂林是如何沒落的？
“南有桂林、北有西安”，作爲中國旅遊發展史上兩個極具代表性的城市，可以說只要把這兩個城市看懂，就能理解大半個近現代中國旅遊產業。
而作爲中國最老牌的旅遊城市之一的桂林，在2021年習總書記視察之後不僅沒能讓這座“世界級旅遊城市”重新振興，反而是遊客口碑和營商環境越來越差，近些年飽受詬病、積弊難返，甚至儼然成爲國內文旅產業投資和旅遊消費的一個“大坑”，實屬惋惜。
近年來，打造桂林世界級旅遊城市是廣西自治區全區上下的共同任務和重大責任，廣西自治區黨委書記劉寧兼任“自治區打造桂林世界級旅遊城市工作領導小組”組長推動相關工作開展。然而，宰客、強制購物、非法營運、服務質量差等亂象在桂林依然屢禁不止，與世界級旅遊城市的目標相去甚遠。
桂林旅遊多年沒有起色，背後到底發生了什麼？
桂林作爲改革開放後旅遊業發展的重點城市之一，其轉型興起和衰落背後有着深厚的產業和經濟背景，深刻剖析桂林的旅遊市場、產業和政策環境有助於讓我們透過熱鬧的表象看清整個中國文旅產業的實質。用一句話提煉桂林的旅遊產業——“源於資源、強於政治、發於政策、聞於產品、興於模式、亂於監管、衰於市場、敗於營商”。
下面我們就來展開說說：
桂林旅遊曾經的輝煌
一、 源於資源——老天爺賞飯吃
發展旅遊業如果按要素重要性來講，“資源”肯定是第一位的。桂林的先天自然資源稟賦確實突出，桂林的山水資源、獨特的喀斯特山水地貌（象鼻山、灕江、龍脊梯田等）、優質的氣候條件（溫度適中適宜全年旅遊）、豐富的生態資源（灕江的清水魚、獨特的岩溶植被、衆多保護物種和綠色食材）等不僅在國內獨一無二，在世界範圍內也極具代表性和廣泛吸引力，“GUILIN”在英語世界甚至是一個有明顯地理特徵的目的地專有名詞，在很多國際期刊雜誌中，桂林旅遊的知名度是與夏威夷齊名的。因此，“桂林”已不是一個城市地名，而是一個具有極高價值的“中國文旅IP”。
二、 強於政治——依託區域政治軍事中心的地位形成文化中心
自秦朝修靈渠統一嶺南設立桂林郡以來，桂林一直是中國西南地區的文化重鎮，歷朝歷代衆多文人墨客在桂林留下許多文化遺產，尤其桂系軍閥在民國時期的崛起和治理，使桂林一度成爲廣西的政治軍事經濟及文化中心，桂林也因文化教育的發展而被譽爲當時的“文明城市”，文化氛圍濃厚，文學藝術創作十分活躍，吸引了許多文化名人和藝術家在此定居、活動。
1930年代末到1940年代初，桂林作爲抗戰大後方，推動了中國現代戲劇的策源與發展，成爲西南劇展的主要舉辦地，彙集了衆多優秀的文藝作品，也使桂林成爲全國文化藝術的重要中心。
可以說，桂林的文化積累比旅遊資源更爲深厚，早就具備了文旅融合的先天條件。
三、 發於政策——改革開放與大歷史轉折
老三線建設是中國在20世紀60年代至70年代，爲應對當時緊張的國際局勢，增強國防和經濟自給自足能力而在西南和西北內陸地區進行的工業化佈局。桂林作爲西南地區的重要城市之一，在老三線建設期間，發展了較爲立體的輕工業體系，這些產業爲桂林的經濟增長提供了支撐，並解決了大量的就業問題且影響至今。
但這與桂林作爲旅遊城市的環境資源優勢形成了直接衝突，對生態破壞較大，爲此在改革開放初期鄧小平特對桂林提出批評，並提出調整爲發展旅遊業的產業思路，這不僅是對桂林城市發展方向的調整，也是中國最早施行“退二進三”產業轉型的先行試點。
隨着中美關係的緩和（特別是1972年尼克松訪華）以及中國重返聯合國，爲了改善國家形象並吸引外匯收入，中央政府決定對外開放部分城市，允許外國遊客訪問。自此，桂林登上了中國旅遊產業的主舞臺，一系列政策持續傾斜給桂林。
在諸多政策支持下，桂林旅遊業才創造了輝煌，究其根源都是中國改革開放政策逐步深入的結果。當然，桂林在這個過程中也確實抓住了機遇，自身做出了很多開創先河的探索，這裡面有積極的方面，也有當時積極現在反倒成爲發展桎梏的方面。
四、 聞於產品——中國文旅創新業態產品的策源地
桂林不僅是中國第一代旅遊產品的策源地，還推出了諸多具有開創性的旅遊項目。
大灕江遊船開啓了灕江旅遊的新紀元，也是國內第一代大交通旅遊產品；兩江四湖城市改造及遊船項目則將城市景觀與湖泊景區有機結合，是中國城市休閒湖泊的代表，且至今爲止仍是上市公司“桂林旅股”的重要利潤貢獻來源，相比較而言，中國其他城市的市內湖泊小交通旅遊產品還沒有達到這個利潤貢獻水平；《印象劉三姐》演藝則開闢了世界範圍山水實景演出的先河；象鼻山作爲城市IP，成功塑造了桂林的旅遊標誌；蘆笛巖則以其精美的國賓級巖洞景觀成爲中國洞穴旅遊的代表；陽朔糖舍度假酒店則成爲工業遺蹟改造度假酒店的創新典範；包括《劉三姐》和《我要去桂林》也都是影視音樂作品和線下旅遊目的地結合植入的最早創新突破。
這些創新產品不僅提升了桂林的旅遊吸引力，也爲中國旅遊業態的多樣化和高品質發展樹立了標杆，功不可沒。當然，桂林在打造創新旅遊產品的同時，也開闢了著名且影響深遠的“旅遊購物模式”。
五、 興於模式VS亂於監管——高返傭的桂林旅遊購物模式席捲全行業
桂林的旅遊購物模式，特別是導遊高返傭機制的產生有其特定的歷史和市場必然性，主要是由於改革開放初期桂林作爲對外開放旅遊城市承擔着爲國家創匯的功能。但隨着桂林的旅遊市場在不同階段主力旅遊商品品類的變化和返傭機制的演變，桂林演進出“填坑團”（又稱“零負團費”或“零團費”旅遊團）的現象，這是中國旅遊業發展過程中出現的一種極具代表性的特殊經濟模式，且這種模式逐漸暴露出問題，這些問題不僅損害了桂林的旅遊形象，還深刻影響了中國旅遊市場的健康發展。
1. 1970年代末至1980年代初：隨着境外遊客的涌入，老外對中國文化和民族特色的好奇心推動桂林旅遊購物崛起，當時市場上的旅遊商品還以傳統工藝品爲主，包括灕江山水畫、木雕、刺繡等，導遊和商家之間開始探索通過購物返傭獲取利潤。這一時期的返傭機制雖不普遍，但爲後來的市場腐敗埋下了伏筆。
2. 1980年代中期至1990年代初：旅遊商品品類擴展至茶葉、中藥材、絲綢、雞血玉等品類，返傭機制進一步普及。導遊和商家聯手，通過高價商品獲取豐厚回扣，導致旅遊行程越來越圍繞購物展開。遊客成了待宰的“肥羊”，不僅被迫購買價格虛高的商品，還經常遭遇質量低劣的產品，逐步形成了以剝削遊客爲目的的市場模式。曾經在業內極具盛名的桂林瓦窯批發市場也在這個時候成爲國內購物旅遊商品的集散地。
3. 1990年代中後期至2000年代初：珍珠、翡翠、銀器等商品佔據市場重要位置，“零負團費”模式大行其道。旅行社用低價甚至倒貼的團費吸引遊客，再通過強制購物填補成本。這一模式徹底摧毀了遊客的信任，桂林旅遊市場陷入惡性循環，導遊變成了貪婪的推銷員，遊客則被強制推向價格虛高、質量存疑的購物場所。
4. 2000年代中期至2010年：市場調整後，如雞血玉、銀器等祈福屬性的文化創意產品和東南亞乳膠牀上製品等逐漸成爲主流。然而，儘管政府加強了監管，“零負團費”模式在中低端市場依然頑固存在。返傭機制盤根錯節，市場規範化進展緩慢，商家通過隱蔽手段繼續剝削遊客，惡性競爭依然猖獗。
5. 2010年代至今：桂林旅遊因購物市場的負面影響和政府的治理不擅而顯著衰退。強制購物和價格虛高問題持續存在，嚴重損害了遊客體驗，甚至總書記都在兩會期間會見廣西代表團時問及“桂林什麼時候能夠不坑遊客？”。
儘管政府多次整頓甚至偶爾調動外地警力對違法欺詐類購物店進行整頓，但措施並不徹底，問題未能根本解決，旅遊市場依然存在不規範行爲。新聞報道如2014年《南國早報》、2017年《廣西日報》和2019年《新華網》等媒體的報道，均揭示了這些問題，並加劇了桂林的旅遊形象受損。直至2019年3月，湖南常長高速客車起火事故造成26人死亡，查明原因後竟然是一名河南遊客在桂林購物後回到老家想退貨，與桂林購物店電話協商不成，欲前往廣西桂林當面再次協商，如不成則威脅、報復賣家，途中其非法攜帶的煙火藥意外爆燃，引發客車起火事故（央視新聞報道）。至此遊客對桂林的厭惡情緒達到頂點，這已經是桂林旅遊市場“癌症化”的明顯表現，癌細胞攫取了桂林旅遊市場的主要營養，遊客對桂林的負面評價增加，直接推動桂林旅遊在國內口碑跌入冰點。
6. 與此同時的改革開放四五十年間：桂林購物幫不僅在桂林，還通過直接、代理和合作夥伴，將其旅遊購物操作模式擴展到了國內外，包括海南、雲南、北京、張家界、新疆、西藏等地，以及緬甸、泰國、越南、韓國的部分旅遊購物市場，都有桂林購物幫的影子。桂林購物幫的這種跨區域、跨國界的操作，對中國旅遊目的地的購物市場和旅遊產業均產生了深遠影響，形成了一個以前端收客、目的地返傭爲核心的龐大旅遊分銷網絡。
桂林旅遊的沒落
六、 衰於市場——旅遊市場供給側堅決不改革帶來的必然衰落
在中國經濟高速發展、旅遊產品供給不足的年代，桂林人依靠資源引流、購物變現實現了財富積累，但隨着中國經濟增速放緩、消費產品供給過剩，遊客選擇日趨多樣化的背景下，桂林旅遊業的慣性發展思維就顯得尤爲滯後。桂林依仗着老天爺賞飯吃的資源和自身的旅遊行業老資格，在各方面堅決不改革，一直躺在功勞簿上吃老底，由此帶來的則是旅遊市場和城市經濟發展各項指標的“雙殺”表現。
究其沒落的原因，可以從外部和自身兩個方面來看：
沒落外因——文旅發展的產業環境和旅遊消費的所有市場要素都變了。旅遊市場變了，用戶消費習慣變了，用戶出行單元組合變了；旅遊目的地選項變多了，不止限於國內市場和傳統目的地了，競爭高度內卷；旅遊產品和服務選項變了，消費供給過剩，產品和服務選項足夠多，且對差評的容忍度和容錯率也很低，旅遊商品的購買信息差也不存在了；交通方式和出行決策變了，高鐵、短途、自駕更多了；旅遊城市的功能變了，不只是觀光過境功能了；政府的主導作用變了，該管和不該管的都發生了根本性變化；社會鼓勵的價值觀也變了……一句話說就是，“遊客變用戶、渠道變流量、景點變產品、觀光變休閒、監管變服務、收割變人情味”。
沒落內因——“不知道、不能夠、不願意”。不知道市場已經變了，不思變，也不知道如何調整旅遊產品，還按照固有思維看待新生事物，甚至妄圖控制新生事物；沒有能力去升級旅遊產品和產業，財政吃緊，產業薄弱，人才不濟，也不願意釋放利益去彌補提升相關的能力；被商業社會薰陶了50年的桂林遊走着滿城的”猶太人“，完全不缺商業能力，但卻缺少使命感和桂林旅遊轉型的擔當，缺少對外來人才的信任和尊重，缺少改革開放後桂林的包容與大氣。領導幹部缺少對城市和後代長遠發展的眼光和公心，不願意面對外部環境變化去迎接鼓勵新生事物落地，不願意花心思、花銀子去提供有品質、有溫度的旅遊服務產品，根源就是一個“利”字。
七、 敗於營商——國內文旅產業投資營商環境的大坑
如果把桂林沒落的外因和內因給出個比重，筆者認爲是三七開，外因僅佔三成，因爲同樣的老牌旅遊城市西安並沒有抱怨環境，而是積極擁抱變化並在新文旅時代成功從觀光遊升級到了體驗遊，繼續穩站在橋頭。反觀桂林則持續在營商環境上出問題，寒了一批又一批原本有望爲桂林提供升級旅遊產品的國內外行業龍頭企業和優秀文旅人才的心，這個過程中地方政府、地方國企、本地民營三股力量都在其中發揮了各自的作用。
1. 地方政府——桂林的旅遊資源開發大部分由政府主導，核心旅遊資源只有很少一部分在民營企業手中。因此，地方政府的管控權利是絕對的。那麼，這麼多年桂林如此天賦異稟的旅遊資源沒開發好，責任在誰？
曾有某央企內部人員表示，該集團多年來多任主要領導都曾試圖在桂林落地投資，可惜多年來三進三出，投資就是落不下來。其實這也可以理解，本地優質文旅資源肯定優先給市屬國企，各地都一樣。原本桂林採用的是市屬國企主導的旅遊資源開發管理模式，但由於國資委對市屬國企的授權不足，重要的人、財、業務審批都需上報到國資委，導致市屬國企有事就甩鍋給市政府和國資委，國有資產和資本的經營自主性完全沒有，國資委的強運營管控和專業能力缺乏讓全市文旅資源的運營常年處於低效狀態，大量優質文旅資源和國有資產閒置，完全沒有發揮出應有的效益。
而自從《國企三年改革行動計劃》開始至結束，桂林市屬國企的經營決策權限不僅沒有增加，反倒被進一步收縮，基本上可以理解爲市政府和國資委代行了國企經營管理班子的實際決策職能，但既沒有對該類業務決策的專業背景和能力，又不對經營效果和業績負責，與自治區國資委對區直國企的決策放權程度和資源盤活運營能力形成了鮮明反差。甚至前些年還曾經出現過市政府和市國資委對上市公司桂林旅股份的決策與證券市場常識法規相左的情況，一度在券商投行圈子內傳爲笑談（涉及上市公司細節不展開）。
不該管的亂管，該管的卻不管。針對桂林旅遊購物市場的整頓、對區縣級項目營商環境惡劣問題的整頓、對全市旅遊資源一體化整合的問題等等，一直沒能做出積極推動。如果以上這些情況只針對地方國企，那麼“肉爛在鍋裡”也不存在傷害市場的問題，頂多就是些國有損失，談不上營商環境，但恰恰地方國企大量業務都是與外來企業合作，桂林衆多項目均是以國企作爲對外合作的通道，甚至可以做到對民營企業、央企甚至自治區直屬國企一視同仁地“坑”。
2. 地方國企——原本地方國企的主要職能是做大做強再創輝煌，但如果自身沒有做強和輝煌的能力，尋求外部合作伙伴依靠民營企業或其他央國企的視野、能力、機制、資金實力來補充地方國有企業的短板就成了不二之選。遺憾的是，在桂林市國資委下轄的市屬國企並沒有在這方面發揮應有的作用，甚至有傳言稱曾經有位市裡主要領導給出市屬國企不要再和民營企業合作的指示。
當地國資平臺與外來企業的合作情況可以通過幾個有代表性的案件通過公開案件信息和部分來源提供的一手法律文件可瞥見一二：
其實疫情以來像桂林旅投這樣的國企第一還款來源即經營性收入早已幾乎斷流，經常出現國企員工薪酬停發欠發情況，至今並未改善，各類金融機構按照風控條件已很難給予其足夠金融支持。不管是主觀原因還是受外部環境影響的無奈之舉，桂林旅投通過一己之力把旗下覆蓋桂林全市的各優質旅遊資源幾乎全部玩壞，這樣的商業操作深刻影響着當地文旅產業營商環境，當然桂林旅投連續三任董事長的接連落馬也給了這個主體一些教訓。近兩年來隨着領導班子和幹部隊伍的調整，桂林國企系統真正懂旅遊產品和產業的幹部人才都已經陸續退居二線，作爲操盤旅遊產業的新一屆經營管理班子缺乏基本的文旅產業從業履歷和規模化國企的實際管理經驗，與新技術、新市場、新政策要求脫軌嚴重，加上整頓完貪腐後對於風險的關注遠大於經營，直接導致桂林市屬國企各類文旅存量資產的歷史遺留問題陸續爆發。這樣的管理方式能否做大做強做好桂林的世界級旅遊資源，值得畫一個大大的問號。
3. 本地民企——在桂林，當地民營企業形成了幾大旅行社-購物店聯合體，常年直接控制着團客渠道價格體系，填坑模式讓整個桂林旅遊市場割裂成爲以購物店爲核心的團客和以品質民宿爲核心的散客兩部分，互不侵犯，但整個城市的交通體系和市場監管體系是以團客的生態鏈爲主的，各項配套也是以這部分爲核心，這自然無法讓散客感受到比較好的體驗，也讓真正面向未來的新生代旅遊度假產品在桂林處於夾縫中生存、喘不過氣的狀態。桂林本地民營企業一方面謹小慎微地維護着當地資源方的信任，另一方面又儘可能地擠壓着外面來有可能的新興勢力，防止有“鮎魚”進來改變既定地市場格局。
在這樣一個長期慣性和利益裹挾固化的營商環境下，想單純依靠某個重大文旅項目、某個央國企的投資、某個國家政策、某一屆領導的執政能力恐怕很難改變頹勢。
桂林出路在哪裡？
作爲曾經輝煌的旅遊城市，桂林是中國走向世界的一個IP，卻把一手好牌打得稀爛，其興衰歷程可以歸結爲一系列深層次的制度性問題。這些核心問題與本質矛盾如下：
1. 權力與市場的錯位：桂林長期以來的營商環境問題在很大程度上源於政府和國企在經濟中的過度干預，權力與市場的錯位使得資源配置效率低下，市場機制被權力尋租、官宦關係和利益交換所扭曲，這不僅抑制了企業的創新活力，還導致了市場競爭的公平性和透明性受到破壞。
做大做強國企的前提是放手讓國企成爲企業而不是行政單位，鼓勵地方國企調整機制尊重人才、吸引人才參與市場競爭性業務纔是長久之計。要重振桂林，政府需要提供透明、公平的市場環境，簡化審批流程，最起碼也要給其他央國企和行業領先的民企落地信心。對已經投資落地的民營企業和其他央國企應當優先解決歷史遺留問題，對所有新官不買舊賬的問題逐一整頓和解決，堅決保護外來投資商的權益，向外界傳遞積極信號。對依仗本地優勢打擊排擠外地企業的行爲予以嚴厲打擊，對於國企出現類似問題的應該刀尖向內先行震懾，通過重塑市場信息和營商環境信心引入戰略投資者和合作夥伴，實現市場的整體升級。
2. 利益固化與官僚作風：桂林一再錯失機遇，離世界級旅遊城市越來越遠。利益固化和行政慣性使得任何改革嘗試都面臨重重阻力，即便有政策支持或強勢領導的意志，往往也難以真正落實。清除腐敗和權力尋租的土壤，是桂林恢復市場活力的前提。推動權力公開透明運行，並建立有效的問責機制，是打破利益固化的關鍵。提拔敢作敢當的年輕幹部和懂專業懂市場懂產業的專業幹部，是改變官僚作風的組織保障。
3. 法治環境的缺失：桂林法治環境的缺失嚴重影響了企業的投資信心和市場活力。法治的缺失不僅讓企業面對市場風險，還要應對政策和行政干預的不確定性。這種環境下，企業對長期投資和創新的信心嚴重受挫，市場的整體競爭力也因此削弱。要改變這一局面，必須強化法治建設，保障企業的合法權益，減少政策和行政干預帶來的不確定性，確保法律能夠真正約束政府行爲，最重要的是讓地方國企和下轄各級政府各部門不敢輕視官司，根據官司發生的性質和影響追責到任內幹部個人身上，確保法律能夠真正約束政府和國企行爲，爲市場提供穩定和可預期的環境。
4. 改變無法依賴單一因素。營商環境是一個多方協同配合的整體，單純依靠某個重大文旅項目、實力雄厚的央國企投資或國家特殊政策支持來改變桂林的整體頹勢是不現實的。重大項目可能帶來一時的經濟刺激，但在固化的利益格局和扭曲的市場環境中，項目的長期效益往往難以持續；央國企的投資同樣可能受到地方利益集團的掣肘，導致項目運行效率低下，甚至變成利益輸送的工具；國家政策固然重要，但在執行層面如果缺乏有效的監管和問責，政策的初衷往往難以實現。
廣西自治區書記劉寧在8月份的會上提到，“桂林市要切實負起主體責任，發揮主體作用……有關部門要樹立‘一盤棋’思想，齊心協力、同向發力，進一步全面深化改革，破除體制機制障礙和部門利益藩籬”。誠如其言，固化的收割思維、本位主義、排外思想只能讓這個城市持續頹廢。桂林的困境，不僅是桂林的損失、廣西的損失，更是中華民族的損失。要真正再現桂林的輝煌，必須從制度設計、市場改革和營商環境改善等多個角度進行深入剖析和系統性改革，斷臂求生，徹底調整其執政作風、營商環境、監管機制和文旅產品供給側結構。這不僅需要系統性的改革措施，更需要各級政府的政治站位、全社會的共識和持久的執行力。只有這樣，纔對得起習總書記“打造世界級旅遊城市”的要求和自治區改善營商環境的要求，才真正對得起這片綠水青山！
桂林做得好，就是世界旅遊史上的一個經典案例；
桂林做得不好，就是中國旅遊史和中國區域產業發展史上的一個典型反例！
桂林有沒有救，這一代人也就看清楚了……