特朗普上臺，TikTok在美前景仍充滿不確定性
文/李世剛 復旦大學法學院教授
美國現任政府拜登於2024年4月簽署了一項法案，要求TikTok母公司字節跳動在2025年1月19日前出售TikTok。否則，TikTok將被禁止在美國運營。據媒體報道，特朗普曾多次表態，如果當選總統，他將不會封禁TikTok。特朗普勝選後，許多人認爲他將兌現諾言，解除TikTok禁令。但TikTok禁令的解除在法律和政治上均面臨巨大的挑戰：在法律上，廢除國會通過的生效法案需要複雜的程序，在法案未被廢除前應用商店和互聯網服務提供商難以爲TikTok繼續服務；在政治上，特朗普的執政風格以及新政府成員長期以來對TikTok的抵制態度，均爲TikTok禁令的解除蒙上了陰影。特朗普上任後，TikTok的前景仍充滿不確定性。
TikTok“不賣則禁”法案在新總統上任前一日生效, 廢除法案難度大
美國兩黨政治領導人長期以來將TikTok視爲國家安全威脅，理由是該應用程序收集大量美國用戶的敏感數據，且有能力影響公衆話題。
今年4月，美國國會正式通過H.R.8038法案，要求字節跳動在270天內剝離旗下TikTok美國業務，且字節跳動持股不得超過20%。否則，TikTok將被禁止進入美國應用商店或利用相關“互聯網託管服務”。除聯邦層面外，美國還有超過30個州已頒佈禁止在州政府設備上使用TikTok的禁令。
與特朗普2020年的行政令相比，國會通過的TikTok“不賣則禁”法案具有更強的法律效力。TikTok目前正在美國哥倫比亞特區聯邦巡迴上訴法院申請對該法案進行司法審查，理由是違反第一修正案（言論自由）。如果案件敗訴，TikTok可以申請聯邦最高法院審查該判決，但美國最高法院的案件受理具有選擇性，只有約1%到2%的案件會被受理。美國司法部前國家安全顧問、明尼蘇達大學法學院艾倫·羅森斯坦(Alan Rozenshtein)教授認爲，從庭審辯論的情況看，TikTok通過司法程序阻止法案生效的可能性較低。因此，阻止法案生效更依賴於立法或行政程序。
從立法角度看，廢除TikTok“不賣則禁”法案的難度同樣較大。首先，廢除已生效的法案需要改變多數議員的投票立場，這一任務非常艱鉅。該法案在衆議院已以壓倒性優勢通過，要廢除該法案，特朗普不僅需要讓大多數議員改變立場，還需避免民主黨利用“阻撓議事”（filibuster）策略，通過長時間辯論來延緩表決。這將需要特朗普付出極大的努力和政治資本。根據媒體的分析，特朗普既可能不願意，也可能沒有足夠的能力去承擔這些成本。
此外，該法案的期限經過精心計算——根據法案，剝離出售TikTok業務的最後期限是2025年1月19日，即新任總統（特朗普）就職前一天。如果美國法院沒有做出有利於TikTok的裁決或司法程序導致法案暫緩生效，那麼即便特朗普上任後立即推動廢除法案的流程，也很難阻止該法案的生效。
行政手段難以干涉立法，蘋果、谷歌等服務商仍受禁令拘束
儘管TikTok“不賣則禁”法案針對的是TikTok，但該執行機制實際上針對的是發佈TikTok應用程序的平臺以及託管其服務器的企業。法案規定，蘋果、谷歌等公司有義務將TikTok從美國應用商店下架，網絡服務提供者也應當停止爲其提供數據服務，否則將被處以鉅額罰款。
在特朗普上任後，他可以要求美國司法部暫不執行該法案。換言之，美國司法部可以選擇不執行該法案，從而向相關公司保證，如果發生違法行爲，這些公司不會被起訴。此時，如果蘋果、谷歌（在應用商店發佈TikTok程序）以及甲骨文（爲TikTok提供雲託管）等公司繼續爲TikTok提供服務，雖然仍屬違法行爲，但並不會承擔法律責任。前述艾倫·羅森斯坦教授分析認爲，這種策略的問題在於，鑑於特朗普善變的執政風格，上述公司可能不願冒着巨大的法律風險繼續提供相關服務。因此，鑑於行政手段難以直接干涉立法，通過發佈行政命令的方式也難以直接“挽救”TikTok。
不過，特朗普還有通過行政手段避免TikTok陷入“不賣則禁”的另一種方案，即宣佈字節跳動已經對TikTok進行了“合格剝離”（qualified divestiture），從而認爲其符合法案要求。只要字節跳動對TikTok的股權和運營進行適當調整，總統就可以行使裁量權，認爲其進行了“合格剝離”。個別媒體認爲這是特朗普可能採取的最佳方案。當然，這一策略仍可能受到利益相關者的起訴而被法院審查。
特朗普的執政風格不能保證兌現承諾
特朗普的政治風格一向以不穩定著稱。2020年，特朗普曾兩次下達行政令，要求封禁TikTok。然而，2024年總統大選期間，他對TikTok的態度發生了“180度轉向”，不僅在TikTok上註冊賬號進行宣傳，還公開表示“不支持封禁TikTok”。事實上，除了TikTok，特朗普在移民政策、氣候保護、加密貨幣等多個議題上的態度也常常搖擺。
媒體認爲，特朗普在勝選後，“不支持封禁TikTok”的立場可能會受到以下三方面的影響：第一，特朗普可能將“不支持封禁TikTok”視爲選戰策略，勝選後他可能缺乏足夠的動力全力推動廢除TikTok的“不賣則禁”法案；第二，廢除該法案可能帶來政治風險，因爲此舉可能與他在競選過程中表達的政治立場產生衝突；第三，來自“鷹派”的壓力可能會導致特朗普對TikTok的態度發生變化。特朗普勝選後確認，在下屆政府中將任命兩名對華“鷹派”人士：參議員馬可·盧比奧擔任國務卿，衆議員邁克爾·沃爾茲擔任國家安全顧問。2022年和2023年，盧比奧兩度在參議院推動禁止TikTok在美國運營的《反中國社交媒體法案》。即將出任國家安全顧問的沃爾茨也曾強烈反對TikTok，並直言“美國需要禁用TikTok”。許多政客將TikTok視爲威脅美國國家安全的洪水猛獸，未來很可能會繼續在特朗普政府裡對其決策施加影響。美國戰略與國際研究中心的數據安全專家詹姆斯·劉易斯（James Lewis）就表示，阻止法案生效會給特朗普帶來政治風險。因此，特朗普是否能在面臨這種壓力時堅持推翻禁令，仍然無法保證。總之，特朗普是否能在上任後兌現承諾，仍然十分不確定。
法理依據佔優，政治前景不明：TikTok禁令危機難言解除
斯坦福大學法學院教授伊芙琳·杜埃克（Evelyn Douek）、華盛頓大學法學院教授瑞安·卡洛(Ryan Calo)等美國憲法學家分析認爲，僅從TikTok“不賣則禁”法案本身來看，美國憲法第一修正案及相關判例對TikTok有利。雖然美國憲法賦予聯邦政府保護國家安全的權力，並可以以國家安全爲理由限制言論自由，但第一修正案要求政府有責任證明危害是真實的。一方面，在個人隱私與數據安全方面，TikTok已做出重大努力，將美國用戶的數據存儲在美國境內，並建立了透明的數據治理和審查機制。另一方面，美國政府尚未提供證據，證明TikTok對美國國家安全構成威脅。在TikTok法案制定過程中，拜登政府的國家安全和情報部門曾對國家安全風險進行閉門通報，但已有批評者指出，這些通報應當公開，否則美國政府可能會“空口無憑”地對一家外國公司進行施壓，並剝奪TikTok在美國1.7億用戶的言論自由。
雖然TikTok反對相關法案具有法理依據，但無論是TikTok“不賣則禁”法案的推出，還是特朗普聲稱“挽救”TikTok的舉措，都主要是基於政治考慮。在政治前景不明的情況下，TikTok禁令的未來仍難以預測。對TikTok和字節跳動而言，仍需堅持法理依據，積極利用美國國內法、國際經濟貿易規則等主張其權利。