法律專家談海洋保護：完善海洋生態環境損害賠償制度 加快移動式海上裝備及平臺立法

21世紀經濟報道記者洪曉文 廈門報道

“實現海洋生物資源開發和保護之間的平衡，是當前海洋發展的核心問題之一。”近日，在以“保護海洋生態系統，實現人海和諧共生”爲主題的2024海洋保護大會上，廈門大學海洋與地球學院教授、福建海洋可持續發展研究院（廈門大學）副院長曹玲在主旨演講中提醒：需注意近海養殖集約化造成的海洋環境污染，以及圍墾導致的近海生物棲息地面積減少問題。

伴隨着我國城市化進程的加快推進，以及城市生產生活向海洋空間的拓展，近海漁業養殖、風電場資源日趨飽和，“大開發”之後如何進行“大修復”，正成爲影響沿海各地區海洋經濟進一步可持續發展的重要因素。

2023年12月27日，中共中央、國務院印發的《關於全面推進美麗中國建設的意見》明確將海洋生態環境保護納入美麗中國建設全局，要求到2027年，全國近岸海域水質優良比例達到83%左右，美麗海灣建成率達到40%左右；到2035年，“人水和諧”美麗海灣基本建成。對此，生態環境部海洋生態環境司二級巡視員馮波介紹，2023年全國近海海域優良水質面積比例達到85%的歷史新高，較2018年增長了13.7個百分點，並且實現“六年連續增長”。24個典型海洋生態系統自2021年後就消除了“不健康”的狀態。

目前，中國劃定海洋生態保護紅線約15萬平方公里，涵蓋紅樹林、海草牀、珊瑚礁等多種類型，空間分佈上呈“一帶多點”。大會現場多位生態環境部門相關負責人及業內專家表示，要強化陸海統籌，進一步探索海洋環境公益訴訟和損害賠償，加強海洋生態修復的資金和司法支持，推動更多社會治理資金進入。

在海洋生態經濟發展得到日益重視的背景下，適用於深海遠海水況的新一代大型智能化綠色化養殖平臺、新型可再生能源裝置正在被研發投產、下水應用，而這樣的新場景同步帶來了新的法律挑戰。在這場海洋保護大會上，相關法律專家提醒，瞄準深遠海部署的新型可再生能源裝置是否適用於國內法和國際法對“船舶”規定的一切權利和義務，仍有爭議；要實現深遠海進一步的開發利用，除了技術研發以外，還需加快完善對於新的大型海上裝置的法規空白。

自然資源部海島研究中心副研究員鄧雲成認爲，要超越現有的“保護VS開發”困境視角，將社會文化基礎整體納入海洋保護與發展的計劃中，推動實現海洋生態系統服務的正義化，即在不同個人、社區和利益攸關者之間實現海洋生態系統公平公正的生產和分配，以及海洋生態系統多元化的承認。

告別“重罰不重賠”

2024年7月，國務院發佈的《中國的海洋生態環境保護》白皮書提出，“中國不斷探索海洋碳匯相關制度創新，積極推動海洋生態產品經營開發，探索建立生態產品價值實現機制。”此前，2021年中辦、國辦就曾發佈實施《關於建立健全生態產品價值實現機制的意見》，系統部署生態產品價值實現機制建設；其後，國家發展改革委、國家統計局發佈實施《生態產品總值覈算規範（試行）》，自然資源部編寫了《生態產品價值實現典型案例》，系列政策和規範，爲各地推進海洋生態經濟的產業化提供了技術指引。

中國生態文明研究與促進會副會長劉青松認爲，中國濱海地區的生態產品價值實現案例可總結爲幾種典型模式。一是山東長島的“守綠換金”模式，“在國家生態安全屏障地區，圍繞打造全國海洋生態文明建設高地，形成著名的濱海旅遊度假品牌”；二是深圳大鵬新區的“點綠成金”模式，本身具備良好的生態資源稟賦，同時又有較強的經濟發展能力；三是天津濱海新區的“增綠添金”模式，在原本污染較爲嚴重的地方進行生態修復、提升生態產品質量。最後則是發展生態旅遊和綠色資本。

從目前全國各地的實踐來看，生態修復還是以政府資金投入爲主，由於週期長、收益不確定等原因，社會資本進入較少。集美大學海洋文化與法律學院副教授、法律系副主任蔡莉妍建議，“探索多元化海洋生態修復資金投入模式，包括徵收稅費、政府性基金、保證金、協商支付修復金、設立企業基金、第三方治理資金。”

海洋生態環境損害賠償制度的完善，爲海洋生態經濟的產業化提供了法律保障。近年來，中國先後出臺《海洋生態損害國家損失索賠辦法》《關於審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》。2023年，中國再次修訂海洋環境保護法，對海洋環境監督管理、海洋生態保護，以及陸源污染物、工程建設項目、廢棄物傾倒、船舶及有關作業活動等的污染防治進行規範。

生態環境部政法司原司長別濤指出，2023年修訂通過的海洋環境保護法在法律責任方面，“進一步完善了海洋生態環境損害的賠償制度，對污染海洋環境、破壞海洋生態，給國家造成重大損失的，由行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”

這一新修訂條款的背景是，過去相當長一段時間以來，一些地方在處理海洋環境違法案例時存在“重罰不重賠”的情況。廈門海事法院行政與生態環境審判庭四級高級法官王巖建議，建立行政處罰與損害賠償之間的有效協同，形成“分散式監管+集中式索賠”，通過多元行政主體的索賠和協同，基於對海洋生態環境影響程度、生態價值考量，採取“處罰索賠互補”的模式。

新技術呼喚新法規

海上可再生能源發電以及包含海洋牧場在內的“風光漁旅”一體化平臺，正成爲海洋生態經濟走向產業化、深遠海化的主要路徑之一。而無論是海上新能源發電還是海洋牧場，都離不開大型漂浮式裝置平臺。以可再生能源裝置爲例，目前國內大部分海上風電場使用的是永久性固定底部的動力渦輪機。然而隨着近海風電資源飽和，向深遠海開發可再生能源的市場需求日益增長，一些能源企業開始部署非固定式和漂浮式裝置。

上海海事大學副教授鄭睿認爲，相比傳統的部署在近海的固定式裝置，移動式海上可再生能源裝置具有一系列比較優勢，“可部署在深水區、場域寬泛，可顯著擴展沿海國專屬經濟區的可用部分；此外，深遠海可利用的可再生能源更多，能源效率比近海多30%-40%。”

無論是2022年啓用的國內首臺深遠海浮式風電裝備“扶搖號”，還是今年正式啓航出海的全球單體容量最大的漂浮式風電平臺“OceanX明陽天成號”，都屬於不具備自航能力的海上移動裝置（需要拖船來進行拖航）。然而，由於目前國際法和國內立法都尚未對移動式海上裝置的操作進行約束，在鄭睿看來，“這類裝置是否可視其爲船舶、應用海商法的約束規範，國內尚未有定論”。此外，在國際法層面，這類裝置是否能同享《聯合國海洋法公約》無害通過權（是指所有國家，不論爲沿海國或內陸國，其船舶在不損害沿海國和平、良好秩序或安全的前提下，均享有自由通過他國領海的權利），以及是否有必要設立新的公約或行爲準則來約束它們的活動，也仍是懸而未決的問題。

由海洋牧場發展而來的各類“風光漁旅”文旅綜合體、漂浮式酒店也面臨着類似的法律問題。廣東敬海（廈門）律師事務所主任李榮存提出，除了船舶配套證書以外，是否還需要海域使用證和養殖證，目前也尚未有明確規定，“以及發生爭議和違法違規事件時，應歸屬海事法院還是地方法院管轄？”因此他建議，在向深遠海大規模推進海洋牧場建設的同時，應加快完善相關法律法規。

“海洋新技術、新經濟對海洋法律帶來了非常大的挑戰，也對海域使用管理法等法律的修訂提出了更迫切的新要求”，自然資源部海島研究中心副研究員鄧雲成如此總結道。