大灣區評論》川普與「自由國際秩序」的解體（鄭永年）

越南首都河內越南軍事博物館陳列的美軍B-52轟炸機殘骸。（圖：新華社）

近年來，俄烏戰爭硝煙四起，巴以衝突再度升級，全球熱點頻繁爆發無疑揭示了現有國際秩序的不穩定性和脆弱性。在此種動盪背景下，川普政府果斷地放棄了美國自二戰以來所秉持的「自由國際秩序」理念，轉而開啓了重建一個更加符合美國利益的新國際秩序的進程。這一新秩序強調美國霸權與國家主權，致力於重組同盟體系，甚至不惜犧牲小國利益來重塑國際格局。川普政府的這一舉措在全球範圍內引發了各國深深的擔憂——世界是否會因此而重回老式帝國主義強權分割的黑暗時代？

川普打破了美國長久以來所披着的「軟力量」外衣，徹底暴露了美國「硬力量」加持的擴張本質。這是一個「弱肉強食」的叢林世界，權力與利益將成爲衡量一切的唯一標準。對於歷史學家而言，這或許是一個似曾相識的時代；但對於普通人而言，這無疑是一個陌生而未知的全新世界。

從俄烏戰爭到以巴衝突，從美國的關稅戰爭到慕尼黑安全論壇，從「美國灣」到格陵蘭島，越來越多的人們在問：今天的國際秩序到底怎麼了？實際上，如果人們摒棄傳統的國際秩序思維，具有足夠的現實認知，這個問題並不難回答。簡單地說，川普果斷放棄了人們所熟悉的所謂的傳統「自由國際秩序」，並且給予了最後一擊，把它送入了墳墓。而一個只存在於一些歷史學家記憶中，不爲大多數人所熟悉，更爲很多人所厭惡和反對的國際秩序正逐漸浮現。

01 「自由國際秩序」建立的歷史背景

第二次世界大戰結束之後，美、英兩國和西方主要國家緊密合作確立了人們日後所見的所謂的「自由國際秩序」（Liberal International Order）。這個秩序形成的直接背景便是歐洲國家之間進行的一戰和二戰，這兩次世界大戰對西方文明造成了毀滅性的打擊。建立「自由國際秩序」的首要目標就是要確保以後不再出現導致一戰、二戰那樣的國際環境。

二戰之前的國際體系依然是以西方主要國家的「權力」爲基礎的（power-based），西方大國紛紛搞權力平衡、軍事結盟、爭奪殖民地與排他性的勢力範圍，並最終以戰爭爲解決利益衝突的主要手段。戰後「自由國際秩序」的建構者試圖轉化這個難以爲繼的舊秩序，建立一個以「開放」爲原則，以「規則」爲基礎（rule-based）的國際體系。美國作爲「自由國際秩序」的主要建構者，試圖在國際事務領域建立制度、規範與程序來引導與約束國家行爲，通過多邊體制來協調行動、促進合作、解決爭端。不容諱言，戰後的「自由國際秩序」在本質上仍屬霸權/服從及支配/被支配的國際等級秩序，但通過規範與制度讓等級秩序法制化，並由霸權來分配國際義務，以保障國際公共產品的有效供給。

02 「自由國際秩序」的結構、功能、維持條件

1安全領域

在安全領域，建構戰後自由主義國際秩序的起點是成立聯合國體系，尤其是以聯合國安全理事會爲核心協商機制的集體安全體制。雖然聯合國集體安全體制因冷戰對峙而無法充分發揮功能，但在法理層面確立了尊重各國的平等地位與主權不受侵犯的原則。排除以戰爭爲解決國際爭端的合法手段，也不承認以武力掠取領土的合法性。再加上日後核武器相互毀滅的巨大威懾效果，大大降低了大國之間再度爆發大規模戰爭的可能性。

2經濟領域

在經濟領域，戰後「自由國際秩序」的核心在於國際經濟秩序的重建，主要體現在國際貨幣基金、世界銀行、關稅與貿易總協定及其此後的世界貿易組織。

但是，「自由國際秩序」的主體依然是主權國家，這個國際秩序需要主權國家的內部基礎。曾擔任聯合國助理秘書長的哈佛大學肯尼迪政府學院教授瑞吉（John Ruggie）指出，戰後國際自由經濟秩序是一種「嵌入式自由主義」（embedded liberalism）。這套體制把民主社會主義模式（福利國家體制）的階級大妥協、需求側的國家干預角色、金融監管與資本管制，以及自由貿易體制四者結合成爲有機的整體，爲戰後西方國家的經濟復興與持續繁榮奠定了堅實的基礎。

「嵌入式自由主義」的政治功能，就是維持西方社會各階級在採行某種形式的民主社會主義模式下達成階級共存共榮的妥協，以預防激進左翼政治勢力的興起，並有效對抗共產主義的蔓延。在「嵌入式自由主義」體制下，資本家被迫接受「管制資本主義」，國家通過市場監管、反托拉斯、勞動基準立扶、金融國有化、累進稅制，以及財政移轉支付等機制，抑制了資本主義對社會的破壞作用與對弱勢羣體的掠奪傾向，修正了資本擁有者與出售勞動者在市場中進行不對等交換所必然導致的財富與所得分配兩極化傾向，並通過嚴格的資本管制與金融壓制（financial repression）大幅削弱資本家最重要的結構性權力，因爲資本無法自由跨境移動追求最大利潤回報，反而維持了階級間權力關係的長期平衡與穩定。

交易員在美國紐約證券交易所交易大廳工作。（圖：新華社）

3國際層面

在國際層面，「嵌入式自由主義」爲戰後美國主導的自由國際經濟秩序提供了穩固的社會支持基礎。通過國家主導的補償與扶助機制，讓開放經濟體系下的潛在利益受損者得到適當的救助與保護；同時，通過教育、訓練、醫療保障、完善的基礎建設與公共服務普及，讓更多的市場參與者能適應國際市場競爭與發掘新的市場機會。「嵌入式自由主義」體制讓西方社會維持了經濟體系的對外開放，形成牢固的跨階級、跨地域與超越左右政治競爭的社會共識，也讓有利於西方經濟快速重建與振興的開放貿易體系得以確立。

也就是說，西方內部自由主義秩序爲其所主導的國際秩序提供了內部條件。再者，自由主義國際秩序更多地指向美國和其西方盟友之間的關聯，因此這個秩序還有一個重要的對外因素，即「自由國際秩序」存在的國際條件。這個條件就是一個「社會主義國際秩序」或「不自由的國際秩序」的存在，即以蘇聯爲核心的非西方集團。這一前提至關重要，因爲它意味着：第一，在冷戰期間，西方的「自由世界秩序」在地域上是有侷限性的，即只限於西方集團；第二，這一「自由秩序」存在的理由就是爲了應付另一個「不自由的秩序」。也就是說，這個秩序具有明確的目的和使命。這種目的性和使命感也使得自由秩序具有了鮮明的「認同感」，有利於西方集團內部的團結；第三，正是因爲這個「不自由秩序」的存在，「自由秩序」內部的成員國願意放棄一部分主權給美國來主導和統籌成員國之間的關係；第四，西方集團對「世界秩序」的界定和理解不是唯一的，或者說，沒有普世性，因爲蘇聯集團對「世界秩序」有全然不同的理解。

客觀地說，自由主義國際秩序無論從產生、維持還是發展，都離不開「美國霸權」這一要素，包括美國強大的經濟軍事力量、橫跨歐洲和亞洲的軍事聯盟、威懾他國的核武器等。也就是說，「自由世界秩序」的存在不僅僅是因爲民主國家所共同接受的理念，如民主、自由和人權等軟實力，更在於美國和西方所擁有的基於經濟、科技和軍事之上的硬實力。

03 「自由國際秩序」爲何崩塌？

但是，今天，支撐「自由國際秩序」的所有柱子都崩塌了。

第一，瑞吉教授所說的「嵌入式自由主義」不再「嵌入」，而變成了「脫嵌」，那就是經濟和社會發展的「脫嵌」式發展。上一波全球化由資本主導，全球化所帶來的幾乎所有利益也由資本所攫取。美國從此前的「中產社會」快速演變成爲「富豪社會」，中產從此前的70%下降到50%左右。更荒唐的是，「嵌入式自由主義」需要防止的是傳統左派的崛起，但在今天的美國，人們所面臨的不是極左派的崛起，反而是極右派的崛起。歐洲諸國的情況也是如此。

第二，蘇聯集團的解體使得這個「自由國際秩序」失去了外在的「敵人」，從而也失去了這個秩序的內在凝聚力。儘管這個秩序的源頭通常被認爲始於1940年代，可追溯到早期的二戰時代同盟國在1941年大西洋憲章所達成的協議，但真正促成這個秩序產生的則是美蘇冷戰，包括北美洲、歐洲和日本等關鍵成員國意圖組建一個集體安全體系來應付蘇聯的擴張。但蘇聯的解體使得這個秩序失去了原來「非自由世界」這個敵人。事實上，在蘇聯消失之後，這個秩序需要「尋找」新的「敵人」來找到其生存的理由和意義。

第三，正因爲蘇聯集團的解體，作爲「自由國際秩序」主體的美國盟友體系既沒有新的意義，也沒有繼續存在的足夠理由。更爲重要的是，美國藉着這個盟友體系到處尋找「敵人」和擴張，一方面的確樹敵不少，但同時這些盟友只是想「搭便車」而不想出錢。這使得美國維持這個秩序的成本更加龐大。

1990年代初，因爲蘇聯集團的解體，美國霸權達到了巔峰狀態。福山的「歷史終結論」風靡西方世界，甚至波及全球。美國認爲西方民主是人類歷史所能擁有的最好政體，也是最後一個政體。然而沒有過多少年，美國走到了今天，「自由國際秩序」走到了其終點。

川普早就決意退出這個在他看來制約「美國再次偉大」的「自由國際秩序」。如同其第一任的「退羣」政策，川普上任第一天的行政命令就包括退出巴黎氣候協議和世界衛生組織。在川普眼中，幾十年來，一個主要由美國所建立、也爲美國而建立的體系，現在正在被拋棄，主要是因爲它現在演變成了抑制甚至反對美國的力量。新任國務卿魯比奧很清楚的表達了川普的思想。魯比奧1月份在參議院委員會聽證會上宣稱，「戰後的全球秩序不僅僅是過時了」，「它現在是一種用來對付我們的武器」。魯比奧最近又宣佈，美國不會參加在約翰內斯堡舉行的20國集團峰會，並解釋說，「我的工作是促進美國的國家利益，而不是浪費納稅人的錢或縱容反美主義」。

04 舊秩序的告別與新秩序的構建

毫無疑問，川普已經對舊世界秩序告別。

在美國崛起之後，大英帝國用體面的方式告別了舊世界秩序，轉而接受了美國主導的新世界秩序。今天美國也在用她自己的方式向舊世界秩序告別。但美國不是英國。如果人們認爲把美國新總統正在成形的外交政策描述爲一種「戰略撤退」或者一種新的「孤立主義」，那麼就大錯特錯了。

在向舊秩序告別的同時，川普早已開啓了重建新秩序的過程。從川普的言論和行爲中，不難勾勒出這個新秩序的一些主要特徵：

1）強化美國作爲霸權的內部根基；

2）強化主要國家的主權性質；

3）變革和重組同盟體系；

4）不惜以犧牲小國利益的方式，與其他強權一起重塑國際秩序。

2月15日，溫哥華民衆在加拿大國旗日當天舉行集會，抗議美國關於吞併加拿大的言論及加徵關稅的威脅。（：新華社）

1川普的努力既在內部，也在外部

就第一個層面來說，川普的努力是兩個方面：一是內部的改革，二是外部的「美國新版圖」。就內部的改革，我們已經討論過。外部的「新版圖」，無論是現實的還是構想中的，川普的計劃也是明晰的。「這一次，他是在標註一些美利堅帝國的假想地圖，他說他希望看到這個帝國向北延伸，覆蓋加拿大和格陵蘭島，向南穿過「美國灣」，到達巴拿馬運河，最終遠及被夷爲平地的加沙地帶，他稱那裡爲「中東的裡維埃拉」（Riviera of the Middle East）（見David Wallace-Wells，Trump Is Closing the Curtain on the American Century，《紐約時報》，2025年2月14日）。競選期間很多人把川普有關領土要求的一些想法視爲「玩笑」，但現在人們不這樣認爲了。加拿大總理特魯多和丹麥首相等外國領導人警告稱，川普的佔有慾是非常認真的。

在2025年2月10日播出的福克斯新聞（Fox News）訪談中說，川普認真地表示，他是真的想把加拿大變成美國第51州。川普說，「我認爲加拿大成爲（美國）第51州會過得更好，因爲我們每年損失2000億美元給加拿大。我不會讓這種事發生…我們爲什麼每年要付2000億美元給加拿大？這根本是補貼。」加拿大總理杜魯道則在2月7日在一場與商界和勞工領袖舉行的閉門會議中說，川普是認真想將加拿大納爲第51州，目的是取得其自然資源。

丹麥也已經感受到了壓力，因爲川普在和丹麥首相通話時，直接提出了美國對格陵蘭島的興趣。考慮到美軍已經在格陵蘭島駐軍，並且川普已經增加了在該島的駐軍數量，人們相信，川普可以以零成本實現對該島的控制。

川普所謂以「中國威脅」的名言要「收回」巴拿馬運河的目標也基本上已經達到，在美國的威脅下，巴拿馬政府已經退出中國的「一帶一路」。在中東，川普聲稱要「接管」加沙地帶，並簡單地把「加沙」視爲是一個房地產項目。

不管怎麼說，這顯然與人們所說的「戰略撤退」或者「孤立主義」的標籤不符，而更像19世紀後期到20世紀初美國老式的帝國主義擴張。

2「強化國家主權性」與美國的「擴張主義」

第二個層面，「強化國家主權性」的做法看似和第一個層面相矛盾，但如果把這兩個行爲放在美國「擴張主義」的構架內，那麼兩者便是一致的。如上所述，美國本身退出國際組織甚至「自由國際秩序」是因爲國際組織和「自由國際秩序」限制了美國的主權行爲。同樣，川普也不喜歡類似歐盟甚至北約那樣的區域國際組織，因爲這些組織也限制了美國或者歐洲國家的主權性質。川普對英國脫歐那樣的行爲是大力支持的。這也是這次副總統範斯跑到歐洲，在慕尼黑安全會議上當面把歐洲訓斥一頓的主要原因。

不僅對西方國家如此，對其他非西方國家也是如此。在一些方面，川普是誠實的。比如說，他承認美國把中東轟炸了幾遍，美國和中東都有巨大的犧牲，但美國沒有得到好處，中東也沒有得到好處。那麼，美國這樣做是爲了什麼呢？2月13日，在阿聯酋迪拜舉行的2025年世界政府峰會落下帷幕，馬斯克通過視頻連線的方式在會上發表講話。馬斯克點名批評美國國際開發署（USAID）和美國國家民主基金會（NED），質疑這兩個機構的作用。馬斯克聲稱，川普領導的美國政府「對干涉其他國家的事務不太感興趣」。他表示：「很多時候，美國在國際事務中表現得有些咄咄逼人，許多觀衆可能對這一點都有共鳴。我認爲，應該讓其他國家自行處理事務。美國應該管好自己的事，而不是到處推動政權更迭。」

美國副總統萬斯在慕尼黑安全會議上嚴辭指責歐洲言論自由倒退、接納太多移民，同時爲川普的俄烏和平構想辯護，惹惱在場的絕大多數的歐洲政要。（圖／路透）

3告別舊「北約」，重建新「北約」

第三個層面，人們也不應當把川普對北約、歐盟的態度視爲向「同盟」告別的舉動，而應當視爲是重組「同盟」。川普要告別的是舊歐洲和舊「北約」，而想重建新的歐洲與新的「北約」。川普一直在迫使美國的盟友提高軍費預算，但美國的盟友不僅沒有能夠把軍費預算提高到2%，更不用說是川普要求的5%了。對川普來說，美國養了這麼一大堆既要美國提供安全保障但又不想出錢的「盟友」何苦呢？

要告別舊歐洲的意向在這次美國防長赫格塞斯（Pete Hegseth）訪問中不斷敲打和威脅歐洲盟友的舉動得到充分的反映。2月12日，赫格塞斯威脅稱美國將撤回對歐洲安全的承諾，要求歐洲各國對自身防禦及烏克蘭的防禦承擔主要責任。13日，他在布魯塞爾北約總部參加防長會議時，警告歐洲應對其大陸防務任務承擔主要責任。赫格塞斯當天引用了美國前總統艾森豪威爾（Dwight Eisenhower）在1959年抱怨歐洲時的說法。針對歐洲在二戰後依靠美軍維持和平和防止蘇聯擴張的做法，艾森豪威爾當時不滿道，「（歐洲）拿山姆大叔當傻子」（making a sucker out of Uncle Sam）。赫格塞斯說，「與艾森豪威爾總統一樣，本屆政府相信聯盟，並且深深相信聯盟」，但是「別搞錯了，川普總統不會允許任何人把『山姆大叔』變成『傻瓜大叔』」。2月14日，赫格塞斯在波蘭首都華沙發表講話時再次強調，歐洲人不能假設美國在歐洲的軍事存在將永遠持續下去，儘管波蘭歷來是美國在歐洲最親密的盟友之一，將美國視爲抵禦俄羅斯的堡壘。

2月12日，美國防長赫格塞斯（Pete Hegseth）威脅稱美國將撤回對歐洲安全的承諾。（路透）

此前，歐洲多國政要都稱川普要他們提高軍費的要求「不可接受」。1月中旬，歐洲軍費開支最大的五個國家——德國、法國、英國、義大利和波蘭的國防部長明確表示，川普設定的5%北約國防支出目標「不切實際」。

但如果人們把川普政府的這些舉動視爲是拋棄歐洲，那麼就會犯戰略錯誤。事實是，川普在塑造一個新歐洲，一個符合他想像的歐洲。這也是川普和其官員近來積極干預歐洲政治的背後動機。可以預見的是，川普會動用各種方式，以馬基雅維利方式來重組歐洲和盟友體系。

4不惜犧牲小國利益，與其他強權合作重塑國際秩序

在第四個層面，不惜犧牲小國利益，與其他強權合作重塑國際秩序，這是目前各國最爲憂慮的事情，包括美國的盟友。這充分表現在川普希望結束俄烏戰爭的行動上。慕尼黑安全會議召開前夕，川普分別與俄國和烏克蘭總統通電話，其爲烏克蘭制定的和平計劃輪廓日漸清晰。而早些時候，美國國防部長赫格塞斯向北約盟友通報了美國新烏克蘭政策的基本方針。今天，整個歐洲甚至整個世界所擔心的是，美國通過同意俄羅斯的方案來結束這場戰爭，包括烏克蘭大規模向俄羅斯割讓土地、烏克蘭從其佔領的俄羅斯土地上退出、烏克蘭不加入北約。同時，美國的歐洲盟友在其中不能扮演角色或者僅能扮演一個次要角色，烏克蘭則被排擠出談判的過程。

同樣，川普把「加沙」的巴勒斯坦人移民到鄰居國家，並把加沙視爲是一個房地產項目。他用一句話就拋棄和廢掉了國際社會（包括美國本身）花了多年而達成的巴以問題解放方案。還有一件被人們所忽視的事情是，印度總理莫迪近來訪問美國，在和川普會談美印合作，而涉及到孟加拉問題的時候，川普笑着說，他會把孟加拉問題留給莫迪。人們應當認真看待，因爲川普不是在開玩笑，而是真的這麼想。

儘管無論是俄烏衝突還是巴以衝突還需要很多的努力來解決，人們也並不否認川普要解決這些問題的決心，但如果這些問題是按照川普的方式來處理，那麼這個世界無疑回到了老式帝國主義強權分割世界的時代。

美國總統川普（右）13日在白宮橢圓形辦公室，與來訪的印度總理莫迪（左）會面。（美聯社）

05 川普新秩序的影響

在過去，美國一向把自己塑造成爲國際秩序的締造者和維護者。人們也應當肯定二戰之後美國對國際秩序所作的貢獻。但現在越來越多的人開始相信，自稱爲「和平締造者」的川普正在把國際法變成一片廢墟。儘管美國和其他一些西方國家的精英感到驚訝，甚至憤怒，但事實並不令人驚奇。第一，美國自己從來沒有遵守過國際法。第二，法律只是美國「治理」世界的工具。第三，一旦國際法沒有用處了，美國就會以自己的方式來處理國際事務。早在川普之前，美國可以到其他國家搞政變以推翻其他國家的政府，甚至也可以用武力等手段把其他國家的總統抓到美國來審判。

這次，川普所做的只是幫助人們打破了披在美國「自由國際秩序」之上的外衣。一旦川普把美國自己塑造的「軟力量」給破除了，美國霸權的本質就暴露無遺。

可以相信，美國不是在退出國際秩序，也不會退出國際秩序；川普只是在用很不一樣的方式重建世界秩序。對歷史學家來說，這是一個似曾相識的舊世界；對其他人來說，這是一個很不一樣的、非常陌生的世界。一句話，這是一個「弱肉強食」的叢林世界。【作者爲香港中文大學（深圳）教授，前海國際事務研究院院長】

（本文來源：「大灣區評論」公衆號，授權中時新聞網刊登）

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